渐进式改革成功的可能性较大，原因不仅仅因为实行管理的可能性较大，不确定性较小，还由于可能得到广泛的支持并减少外伤性后果而加大成功的可能性。第一，改革工作的支持基础越广泛，就可能获得更多的支持。得到支持和帮助越多，成功的可能性越大。渐进式改革因其结果的不确定性较小，因此只要这种改革局限于改善当前的不足，那么也就没有多少借口来反对它。与此形成对照的是，大范围的改革对改革结果的预测可能性低，不确定性大。不确定性导致产生忧虑，在改革工作中被剥夺既得利益的社会势力会对这项工作作出反抗和抵制。如果这种抵制和反抗越小，推进工作的条件越有利，那么小规模改革失败的可能要小于大规模改革失败的可能。第二，渐进式改革可以减少预期外的意外后果，因此可以避免犹豫、困惑和失误。由于大规模的改革中多种因素同时发生变化，因此它们之间的复杂作用会导致什么样的后果是难以预料的。而小规模的改革只有一两种因素发生变化，因此可以避免由它们之间的复杂作用引起的意外后果。改革不是靠一次性的决断便能完成的，而是要靠政府机关各部门的不断关心和不懈努力才能取得结果（Sir Vickers，1972；March&Olsen，1983）。对一项由多种因素复杂作用的工作进行再调整和修正是困难的。不懈的努力可以对部分不适当的改革工作进行再调整和修正并造成更好的效果。
（五）改革的方向
决定改革取得成功的另一个重要因素是改革的方向。在假设改革取得预期效果的前提下，改革的速度决定改革的成败。因为改革的目的是为了得到预期的效果，所以改革工作的结局必须表现出预期的方向才可以说是成功的。改革可以看做具有方向性变量即向量的表现。
然而要判断特定的改革方向是否可取不是一件简单的事情。
改革工作包含着不确定性，这意味着有可能表现出不可预测的结果。在难以判断究竟哪个方向更正确这个意义上，改革具有模糊性。改革中可能出现预期效果，也可能出现意外的后果（Simon，1973）。预期效果不一定有可靠的保证。即使假定预想是可取的，但要使意外的后果也得到预期的保证则更加困难。尤其因为社会乃是由具有多种利害关系、理念和价值观的人群所构成，因而他们似乎不会对改革的结局作出一致的评价。所谓预期的方向是由人们的评价决定的。公益的具体内容往往表现得不很明晰。是否能够把各种各样的社会力量之间相互矛盾的评价加以综合而决定改革的预期程度，至少还没有一种方法去先验地认定它。
改革方向的预期性不可能仅仅根据被动地反映社会选择的程度来加以评价。社会的选择也是随着时间在变化的。改革一方面反映当前的社会价值，另一方面又是为在未来创造意义而作出努力。它一方面试图消除现在的不满，另一方面又为我们提示重新理解未来世界的方法。它试图作舆论的变化，同时也理解为市民教育的机会（March&Olsen，1983）。改革重新架构意义体系。
引导人们进行重新审视，把迄今为止认为理所当然的事情不再看做是合理的，把过去羡慕的东西看成可耻的东西。改革虽然并不强求特定的意义体系，但归根结底是诱发思想的转变。
改革伴随着价值的颠倒，伴随着意义的转换，需要进行新的论证。改革的方向选择成了需要解释的对象。从试图改革的社会思路中得到解释的基础。历史的教训暗示着方向的合理性。从这个意义上说，选择改革的方向不可能超越时代和社会。而现在的改革方向和过去的那些是不一致的。
韩国自60年代至今始终致力于发挥政府的主导作用，实现国家的发展，也取得了某种成功。然而发展的逻辑使政府机构日益臃肿，其职能也一直在扩大。这也是以“权威主义政权”和“军事统治”这种词语代表的非民主习惯和方法造成的后果。政府过分的干预反而压制了民间自觉创造的能动性。腐败和秩序混乱在社会上蔓延开来。政府对改善为国民服务采取回避态度。（金荣枰，1991；崔炳善，1992）如此看来，过去那种政府主导的国家发展模式今天已经寿终正寝。认为今后仍继续适用是一种僵化的看法。经济规模日益扩大和复杂，国际环境也在急剧变化，新的国际秩序正在形成。现在国家的管理能力已经到了它的极限。靠过去政府主导的发展模式已经不能再适应变化着的形势了。应当改变政府的职能以适应环境的变化。现在应当探索以民间为主导，政府进行支持和支援活动的职能变化。政府不应是公众利益的决策者，而应当是公众利益的中介人。
90年代的改革应在这样一种社会的、历史的脉络上设定方向。虽然对脉络的解释不允许同客观选择意见一致，却可以寻求时代要求和国民需要的审美判断。如果说，过去的改革大都只是一种姿态，新政府上台搞一个“过渡礼仪”，显示一下其进取的面貌，或者说是为了提高政府机关的效率而发生的变化，那么90年代的改革，当然应当是为实现民主的改革。金泳三政府提出的“小而强有力的政府”是又一个方向。然而这种价值最终应当是同改善政府对国民的服务一致起来。
1.改革的第一个方向是完善民主
我们没有必要贬低开发年代的业绩，也不必贬低韩国政府官僚体制的能力。但是，过去我们的行政中缺乏的养分就是民主。
迄今为止，政府主导的权威性的经济开发引起了与其成绩相应的深刻的病态。没有靠社会各阶层自觉和自发的努力培养出社会的自我生长能力。另一方面，由官僚精英来分配资源又造成了更加深刻的扭曲和腐败的结构。与此同时，社会创新能力得不到发挥，丧失了能够适应环境变化的灵活性和多样性。其结果是，正在逐渐丧失韩国经济依靠出口的过程中必不可少的国际竞争力。相信靠日益走向衰竭的权威主义的行政主导可以恢复国际竞争力，这肯定是打错了算盘。新时代的挑战正是在这里。只有允许社会各阶层自发、自觉参与的民主才是能够应付新时代挑战的基础。
民主的另一个表现是法治。发展的逻辑是，只要能获得效益和效率，就无视原则和秩序。认为在实现经济繁荣的名目下有无数例外。在执行公务的名义下贪污腐败肆无忌惮地泛滥。一部分经济收入正在被贪污腐败酿成的社会费用所抵消。随着社会和经济日益复杂，进行行政管理的可能性正在减少，在秩序遭到破坏以及贪污腐败这种无政府的混乱状态下产生的弊端不断出现在各个领域。现在假如没有法治，没有原则，没有秩序，那么不但对国家经济，就是对社会的、文化的制度都无法管理了。
法治的核心是人人平等，依法治理不是靠人格来统治，更不是靠民众来统治。民主政治下的执政者只是一个依法的护法者，而不是超越法律的统治者。法治最忌讳超法律的措施和违反法律的政策。以改革的名义无视法本身就是破坏民主的行为，因而是设定错误方向的改革。通过建立法治争取民主是刻不容缓的改革的最高目标。越是原则性强的政府，便越是能够行使强有力的职权。
只有靠严格的法治才能实现强有力的政府。
2.第二个改革方向是金泳三政府以公约形式提出来的“小政府”
在过去的开发时期，在以政府为主导的经济开发过程中，权威主义的政府官僚体制几乎没有受到过均衡的制约就能顺利运作。
结果是政府组织机构盲目膨胀，其职权也随心所欲地扩张起来。
扩大了的职权往往忽视国民的权益，以至于几乎可以把它称为机关利己主义。同时，公务员的数量增加了，政府对民间机构的干预也加强了。财政规模也增幅数百倍。政府机构及其职能的扩大虽然并非都无必要，但事实上相当一部分是应当精简的。从这种情况出发，行政改革应当以小政府为目标。应当根据社会和时代的需要对政府机构的结构和作用进行整顿和调整。
小而强有力的政府不是指政府的规模和活动的规模小的政府。这种政府一方面要认真提供必要的公众服务，但同时又要精简不适当的职能，减少对民间部门活动的不必要的干预。要区分“必须由政府做的事情”和“不应当做的事情”；区分“能做得更好的事情”和“做不好的事情”。所谓小政府，就是放弃“不应当做的事情”和“做不好的事情”的政府。因此，与其说这意味着机构、职能和人力的精简，不如说这意味着减少从方便机关的思路出发引出的不必要的干预。同时，“小政府”还是致力于“必须由政府做的事情”和“能做得更好的事情”的政府。例如，政府必须加大力度来消除出现的混乱。一方面加强环境保护，消费者保护，安全生产，社会福利等职能，同时也自然需要更多的人力、设施和装备，不可避免地需要扩大机构。
小政府不是不要进行干预的政府，而是不作“不必要”干预的政府。当然，必要的干预和不必要的干预之间不是泾渭分明的。
判断政府是否要进行干预，这要建立在严格程序的合理性上。各种各样的立场都要考虑，但一般地说，其方向最好是尊重普通市民的立场。如，从企业家的立场上看，各种社会限制是不必要的干预，但从普通市民的立场上看却是必要的干预。各种价格约束和市场准人约束几乎都是不必要的干预。在此之前，政府在发展经济中虽然一直发挥着倡导作用，但是今天，工业化已经相当成熟，企业已经具备了解决问题的能力，因此，政府的导向性干预几乎已经不再需要。现在应由企业来发挥发展工业和经济的先导作用，而政府则应当把它的目光转向如何为企业活动扫除障碍。
3.行政改革的最终方向是改善对国民的公众服务
公众服务是行政存在的理由，是政府应负的使命。完善民主和实现小政府，说到底，就是为了向国民提供更好的公众服务。政府机构的改组也好，放宽约束也好，如果和上述方向背道而驰就是错误的改革。无论是维护秩序还是开发创新精神，归根结底都要在增进对国民的公众服务范围内才有意义。公众服务的改善是检验一切改革工作是否妥当的试金石。把非常自然的事情强调为改革的方向，是因为我们社会还深深地残留着开发年代权威主义政府的跛行统治的阴影。
在此之前，公众服务在政府主导的开发战略中大都提出了增加预算和扩大机构的方向。如在科技领域提供服务的主要形式是以建设研究园区这种硬件为主。各地方政府竞相建起了市民会馆，却没有发展能够使市民享受文化生活和余暇的事业。治理环境等新的政府职能虽然有所扩大，但它不是去关心市民的生活环境质量有多少改善，却更多地关心地方环境支厅的环境监测设施的增加；完全不问这种以硬件为主提供的服务对于国民究竟有多大的必要；只注重罗列展示性的业绩和扩大机构的权限；以扩充设施取代了增进公众服务。
改善服务，更有利的不是去注意行政组织和设施这样的硬件，而是注意完成任务的方法和开发项目等软件。通过软件来改善服务大多是渐进的、改良的，因此要比依赖于硬件所需的费用和作出的努力小一些。软件的改善多有赖于思路的转变，但这种改善的结果却可以使社会的运行原理发生变化。作为为国民服务的方向，它的转变只有靠利用者——国民的评价才有可能得到承认。
比起建设研究园区来，扩大研究者的研究机会和交流才是实现研究发展的公众服务的核心。聘请优秀的研究者是比市民会馆更接近为市民服务的事业。投资规模无论多大，假如无助于顾客的需要和便利，这种工作很难说是为国民服务。
（六）本书介绍
这样在设定了改革方向以后，必要的一些改革工作便可归纳为以下几个领域。90年代韩国社会最急需解决的行政问题有：1）通过恢复秩序和消除腐败来建立法治社会；2）改善制度和放宽限制以提倡民间自律；3）改善支持科学技术的方法以提高国际竞争力；4）支持行政制度和行政工作以培养社会创新能力。本书第二部从上述四个方面提出了改革基调：成功地推进改革的可能性；引导改革的结局朝最有成效的方向发展。
在第二章“为恢复秩序和消除腐败的改革”中，金荣枰教授首先考察了韩国没有很好维护社会秩序的原因。他认为，韩国人缺乏遵纪意识虽也是一个历史、文化的原因，但最根本的问题在于解放以后，权威主义政府在缺乏正统性的情况下维持其政权，毫无顾忌地行使不正当的权力和错误的政策，麻痹了国民的遵纪意识。
金教授通过分析指出，连司法部都无法充分发挥维护国民权利的职能，因此只要有可能，无视秩序就成了个人的合理选择。
但是金教授阐明了这样一点：在社会秩序受到破坏方面表现出个人认为合理、社会团体却认为不合理结果的“共同悲剧”。他在这里把秩序理解为共同的财富，指出秩序的破坏将带来全社会的损失。他强调说，尤其因为秩序具有社会基础结构的特点，因此它和高速公路网一样，只有当它有精巧的结构，它才能增大社会价值。从这个意义上说，使社会费用增大的贪污腐败显然是为了巩固社会基础结构（秩序）而必须惩治的对象。金教授主张，虽然维护秩序和惩处腐败是必不可少的要求，但并非一定要用革命的方法。
他断言，只要稳妥地实行法制，它们是能够实现的目标。在目前就要看对制度设置整顿到什么程度。现在，执政力量的意志是恢复社会秩序方面最迫切需要的。如果说需要从制度上加以完善，那么修正过去出了毛病的机关可以说已经足够了。如，有必要精简国家安全企划部的职能和机构，从法律上使其活动范围过细化。金教授还认为，检察厅和警察厅这样的执法机关必须要有若干制度性措施以便使它从独立的、专业的角度来运用法律；如果政府积极利用诸如社会运动和市民合作，就能够取得更大的效果。
