金荣枰
（一）行政惯例是行政文化的外在表现
人们很容易想像和判断，官僚制组织根据法律和规则秩序井然地运作着。然而官僚制组织的日常经验和实际生活却是混乱的。一项任务结束时会开始另一项什么新的任务是难以预测的。
虽然有关于晋升的规则，但是谁将晋升到什么位置上，无法作出说明。谁应对某种突发事故负责并提出辞呈也是无法预测的。即使在这样的混乱之中局部仍然有序。行政组织里有惯例在不断地运作，这种运作是有规则的。混乱中存在着秩序。
惯例是成员在行政组织内相互作用并演变而成的一种秩序。
在这个意义上行政惯例不同于人为地形成的法律和规则。行政惯例是自发形成的秩序。（Hayek，1982，35-54）它是那些成员适应了官僚组织的各种制约条件后最终积累而成的行为方式。行政惯例有一些部分是卓有成效的，另一些部分则需要改善。但由于它是自然秩序的产物，因此它是无法排除的对象。只是根据组织的制约条件的变化，惯例的方向有所变化而已。这就好像一滴一滴的水珠汇成奔腾的江河，随着不同的地形变化着水流的状态一样。
行政的惯例犹如诗人的文采。虽然可以分类说出它的特征，却难以成为分析的对象。只能指出其逸闻性、预示性的特征，加以分类，而无法用统计的普遍方式加以推广。行政惯例的类型是高度复杂而灵活的。它有时稳定，有时不稳定。惯例的简单类型形成以后，也造成不可预测的情况。惯例无序的连锁作用可以转换成创造性过程。它具有生命力，可以自然发生变化。
行政惯例是行政文化的一部分，又是可以探究行政文化的外在表现。就像考古学家从历史遗址上去识读古代的生活状况一样，从可能观察的行政惯例上可以追踪行政文化。正如历史遗迹是那个时代文化的一部分，行政惯例也是行政文化的一部分。通过对历史遗迹的复原技术和复原的状态，可以推导对生活在那个时代的人的思想方法的假设，对时空和人性的假设，以及对人与自然关系的假设。和这种推导假设一样，通过行政惯例的特征和状态，可以推测官僚制成员的价值观、理念及其理性基础，可以推理对时间和空间、对社会关系和因果关系的假设等。
在政府官僚制组织里工作的人形成一个共同体。这个共同体内的成员有着共有的行政文化的特征，它是由行政机关里从事工作的人占主导地位的认知方法形成的。（Landau，1968）他们形成集体意识的共同过程就是行政文化。虽然无法通过行政现象直接确定认知方法，但通过组织成员的基本价值观和信念，通过组织的集体精神，组织的气质和特征，道德戒律以及以这些形态特征为基础的基本假设，是可以推导出认知方法的。然而这样的形态特征仍然不能成为直接观察的对象。他们只能通过行为类型、组织惯例及组织这些东西要运用的主要技术和专业知识等加以推测。
以这种思路去观察，行政惯例就是行政文化的一部分，同时又是它的外在表现。
本文拟考察韩国行政惯例和行政文化的特征，并选取其中作为改革对象的内容，提出改革的方向。
（二）对韩国行政中的行政惯例形态的考察
行政惯例随着对行政活动的制约条件的变化而变化，这种变化可以是缓慢的，也可以是急剧的。特别是在政权更迭时期，行政惯例更可能发生剧变。尤其如果执政的是不同政见和政治倾向的力量，就会提供不同于以前的制约条件，这样，行政惯例也将表现出明显的变化。新的文人政府执政以后，希望我国在行政惯例上也能发生不少变化。但是目前因为还处于新惯例巩固之前，因此还很难谈论新惯例的特点，本文只能够在后面整理一下迄今为止从行政组织中所观察到的惯例的特点。
迄今为止占支配地位的行政惯例可以从我国行政自20世纪60年代以后的军人执政集团实施经济开发为主的政策中找到源头。从人们把这样的政府称为“权威主义政府”和“军事政权”这点上多少也能够看出行政惯例形成至今的制约条件的背景。加之人们对于以“政府主导”实现经济开发有了共识，对工业发展非常迅速，并正在获得成功颇有好评。韩国社会在30年的时间内，已经从典型的农业社会过渡到了高度发达的工业社会。在这样的背景下形成的行政惯例在不和谐的、混乱的旋涡中反映了部分的秩序形态。
1.经常举办活动和仪式，并按严格的军队制式进行
从韩国官僚体制中常常可以看到军队制式的列队仪式和活动。无论是传达并不重要的任命书或授与仪式，还是每周的例行早会，都要求全体职员列队进行。经常可以看到犹如军队的制式训练那样，召集全体职员列队听单位领导训话，而不是采取自然亲切的对话方式或通过文件来传达信息。不仅在机关内部聚会采取列队的制式，即使是开展一项新的活动或开展一项运动，也都以制式活动为主进行。要求肩披标带，头戴配套的帽子，或者用其他的方式穿戴得和参加活动的其他人有所区别。活动参加者整齐列队陪席，为重要人士准备好讲台，他们在台上依次就座。重要人士胸前大多戴上胸花，在台上正襟危坐。工程的开工和竣工都举行开工式、竣工式、落成式。举行得严肃而认真，似乎不搞这样的仪式和活动，就不能进行下一阶段的工作。
2.努力留下纪录的意识淡薄，并回避可公开留作纪录的信息韩国的行政为书写和保存记录所作的努力少得惊人。首先，连作为最重要的国家决策机关的国务会议至今都尚未制作出速记文件，只保存有对议决事项的简略会议录，除此以外根本没有可以确认大大小小开会的机关决议过程的速记文件。即使在朝鲜王朝时代，都曾经有过《承政院日记》等有关国家决策机关会议内容和对话的记录，然而标榜民主的共和国最高决策机关却没有速记文件，这岂非咄咄怪事。没有正式的会议记录，就无法追溯提案是根据什么来进行审议和议决的，也无从了解其合理性。
先不说会议记录。收集可以追溯推行行政活动的资料，这方面所做的努力也是非常不够的。对是否记录一些活动的内容犹豫不决，尽量加以阻拦。局外人即使想研究和调查事情的展开过程，也不允许记录。材料不公开，又怕涉及。这样，行政经验大多被遗忘了，埋没了。
即使是法律要求或规定必须公开的最起码的记录，也尽量不公开。理当公开的记录也被列入“对外保密”类，作不对外公开处置。甚至对影响到个人权益的事情也都害怕向当事人公开。例如不公开高考评卷结果即为一例。出现腐败，发生事故，只满足于追查和处分责任人，却不调查事件和事故的来笼去脉。事件和事故的记录最多只到新闻报道为止，对于更详细的内容既不作调查，也不作记录，不作行政活动的内容进行公开处理。行政的展开过程几乎完全回避向局外人透露。不仅对事情和事故，甚至对圆满完成任务时是否留下记录都犹豫不决。
对于大部分的决策事项，也不怎么重视专家的研究和调查的结论。官员们更重视自己的判断，而不重视科学的调查研究结论，似乎他们的权威性决策更能够明确保证因果关系。如果专家们的调查研究报告和自己的意见是一致的，就用它来作为补充自己主张的证据。但如果和自己的意见不一致，那就完全不把它公诸于众，似乎根本就没有过这样的报告。信息公开的目的看来只能限定在为了官员的方便和扫清对官府提出怀疑这样的范围之内。
3.不修正缺乏现实性的规章制度；行政机关在干预民间活动方面即使没有规章可依也完全不受约束
在我国的现实中，经常对民间的经济活动和社会活动的约束规定得非常严格，以至难以遵守。因为大多是照搬发达国家的制度，不可避免地会出现过严现象。但我们仍要指出这些规定的非现实性，也就是说，一方面要积累运用规则的经验，同时也要根据我们的现实来进行修正。然而我们很少修正缺乏现实性的规章制度，即使修正也进行得很慢。执行规章的公务员根本不向上级报告规章缺乏现实性，听之任之。对于规章制度的内容似乎也不特别放在心上。也就是说，公务员并不关心规章是否得到遵守。普遍小吃店的状况几乎大多没有达到标准；多数建筑物都没有达到消防标准。如果这种情况持续下去，必然只能二者择其一：要么降低标准，要么督促遵守。然而公务员并不采取措施，规章也照旧。
这就令人产生出困惑，难道是因为一定要让规章同规章的实施相脱节，才能有利于公务员搞腐败，所以故意放任不管的吗？
即使由规章所定的事项，我国的行政活动也以行政指导的名义，几乎毫无约束地对民间活动进行着干预。因此，对民间人士的活动内容施加压力，要求他们在多大程度上和政府所希望的方向一致起来并不困难。表面上，行政指导靠的是引导的形式，暗中却进行威胁要挟。如果不按行政机关的要求去做，就在其他问题上做文章，让民间得不到利益。重要的不是按规章所定的内容，而是按实施行政的那些人的方便和判断。国家机关对民间部门保持着优势地位，他们似乎拥有特权可以随意行使权限。
4.不希望有人对业务工作论长道短，探索新尝试的同事受到妒忌，人们认为工作单位的气氛理应沿袭老一套的习惯稳妥安适
如果有哪一位特别的公务员发现了上面所说的缺乏现实性的规章，并欲加以修正，那么他几乎总能听到同事们的这种斥责：“何必去揭疮疤？”譬如，多数学院挂一块“外国语学院”的招版，就可以搞课外辅导，如果有哪一位公务员想抓一下这种违反现行规定的做法，那么几乎所有的同事都会说他缺心眼和缺乏灵活性。如果有人想在行政活动过程中作新的尝试，同事们就会骂他“兴风作浪”，并劝他“老实呆着”。引起办公室议论纷纷令人生厌的事在同事眼里是最糟糕不过的。所以即使有的公务员明知有错并想加以改进，也都迫于同事的压力而加以掩盖，懂得了“为你也为我”的处世哲学。打破先例应是本机关里首长要做的事，改善和改革惯例只有自上而下的时候才装出不得已而随之的模样。搞行政工作的人中想当“好好先生”的颇多。“刨根问底的人”是“让人头痛的人”。喜欢刨根问底的人被同事们贴上“光杆司令”的标签受到排挤。这样，他和同事的个人关系会疏远起来，难以进入他们的圈子里去。
5.希望在行政机关谋事，个人的交情很重要。私人交情是飞黄腾达的重要资本
在我国行政中，同什么人结成亲密关系的问题直接联系着公务员个人的官运。如果靠了同学关系和同乡关系，可以同加深个人交情的上一级公职人员联系，就形容他够上了线。“只有站对了队才能官运亨通”的说法是官厅里人人皆知的常识。在韩国的官僚机构中，“光杆司令不可能升官发财”，一定要属于某一个派系，需要有保护者，要有靠山。重视什么TK出身、PKCD出身，什么汉城大学出身，陆军士官学校出身，等等，原因盖出于此。报纸上经常发表有关“降落伞式的人事”和“老牛破车式的徇私人事”的报道也反映了这一侧面。
个人关系不只是在上下级关系中很重要，而且在接受平级部门和有关部门的业务协作时也需要靠老同学和老同乡中的同学关系。不然就一定要有都是晨练足球会会员或者一起打过高尔夫球的那种关系，才能顺利开展业务协作关系。很多公务员对此都深信不疑。必须和其他机关搞协作时，先要看一下和那个机关里的什么人有交情。这种解决问题的方式是从长期经验中得到的教益。
人们相信，行政业务中的个人联系不单纯在行政组织内部的关系上行之有效。要去官厅办事的民间人士同样要先找到和个人有交情的公务员，才容易把事情办好。因此，希望得力于官府的那些人有意识地和政府里地位高的人广交朋友，有时不惜给他们以财政支持，这就是使所谓预测可能会当机关头头和当官的那些官员都有资助者，有人会无条件地给一些官员支付相当一部分他们个人的花销。资助者希望有朝一日能够得到回报，因而无条件地给予他所交往的官员以财政上的资助，以便巩固私人关系。
私人关系的基础是当事者之间的信任关系，因此，如有希望结交的对象或有机会，下级公务员都愿意真心诚意地提供帮助，在所不辞。许多人因为相信办事一定要公和私的关系结合在一起，所以他们在形成公的关系之前，早就致力于把个人交情搞得很深，希望构筑起相互的信任。韩国行政中的私人交情形成了公务员个人搞业务的基础结构。
6.唯上的行政管理占绝对优势
行政组织的大部分决策主要靠“裁决”方法，这是实际工作人员逐级得到上级批准的方法。就是说需要一级一级地向上征求意见。无论是谁，如果得不到上一级领导的批准，下一级的那些人的意见就得不到重视。裁决的时间也完全取决于上级的领导。要想从日程排得满满的机关领导那里得到批准，就要等待机关领导短暂的空余时间，从各个部门出来排队。几乎从来没有用过事先提出文件由机关领导在自由的时间内予以审议的方法。大多是希望得到批准的人要直接找到机关领导向他口头陈述以后得到批准。
几乎所有的机关决策都必须得到机关领导的批准。几乎完全不用“专决”制度。不经上级把脉诊断，工作就推进不了，这是惯例。
处置活动和思考也围着上司转。在举行活动时，如果上级尚未到场，许多出席者就必须无聊地等着，这种事例到处可见。活动的进行也是为了得到上级的好评。在很多官署里，机关领导不下班，所有的人就都不能下班。即使部下没有什么特别的工作可做，他们也不得不熬到领导下了班才能回去。侥幸偶有急事，也不动用非常联系网，这就是唯上的行政管理所产生的惯例。
唯上的行政管理不只是同一机关内部的惯例，而且同样也发生在机关之间。也就是说，机关之间也像存在着等级一样进行活动，大多表现为非权力机关服从权力机关的要求。甚至非权力机关对权力机关的协作事项，都要十分重视，把它等同于上级机关的指示。青瓦台的指示和忠告传达到下级机关时，都放大为最紧急最重要的总统特别命令事项。这是一种唯上的判断倾向，似乎下级机关根本就没有独立的判断能力，所以难以给予裁量权一样。
（三）从行政惯例看韩国行政文化
