我们看不见风，但看得见树叶在动，因而可以推导出风的流动。我们直接观察不了组织成员共同具有的价值观和信念体系，以及在这基础上作为它们基本假设表现的组织文化，但通过组织中发生的各种惯例，可以大致推断出组织文化的特点。（Smith&Simmon，1983）但是人的价值观和行为选择之间的关系及行为选择和结果之间的关系总是不鲜明的，很多都是模糊的。（March&Olsen，1972）因此，以一种或者两种行政惯例来解释它就是行政文化是危险的。枝节而片断地提到的惯例就像拚图游戏中的碎块一样，只反映行政文化的局部。我们必须通过看上去零零星星的行政惯例的拚图碎片来描述行政文化这张完整的图画的特点。
许多行政学家从不同角度指出了韩国行政文化的特点。学者之间的看法虽略有不同，但大致上可以概括为台阶式的权威主义、温情主义、展示性仪式，以及依赖性的明哲保身，等等。这样一些特点从我们在上面考察的行政惯例中也能推测到。同时，这样一些特征也是描述传统的官僚体制和不发达国家政府官僚制的特征。换言之，行政学家正是用这样的文化特点来指出韩国政府官、僚制的落后性和不合理性的。
给行政文化概括出这样的特征时，就会提出一个重要的问题：
认为20世纪60年代以后主导韩国工业化的力量是政府官僚的观点占绝对优势。因为如果接受这种观点，那就应该接受落后的官僚体制领导下实现了奇迹般的工业化这一命题。官僚体制本身在30多年时间里未能摈弃落后的特点，它们又何以推进工业化？而这种工业化必须有赖于如何判断自己所领导的对象——社会是否合理并富有进取精神。要想准确地回答这个问题，就应当否定韩国的工业化，否定政府主导的工业化战略，或者修正韩国官僚体制的文化特点。现实中很难否定前两个事实，它们是经验的、历史的事实。但韩国官僚体制的文化特点则是一种描述和一种认知类型。这样说来，对后者的修正是在说明韩国社会的工业化和韩国官僚体制的作用方面可以维持其逻辑连续性的方式。
用文化差异来说明行政活动的业绩是有局限性的。政策是否成功恰恰在很大程度上取决于行政管理上有无防范政策失败的机制。行政惯例和行政文化影响行政活动业绩的方法被认为是相当间接而迂回的。比如，假定官员是民主的，是愿意完成任务的，那他们可以进一步减少组织的控制费和调节费。但是不可能因为减少了对私人关系的依赖而使行政工作的内容和业绩发生重大变化。
行政文化和行政惯例一样，它本身正在发生着变化。即使把韩国的行政文化特点归纳为台阶式的权威主义、温情主义、展示性仪式、依赖性的明哲保身等，它的内容也似乎并不是一成不变的。
这种特点不过是图方便的名分而已。事实上，文化也是学习的对象，因而在积累自身经验的同时，它也会发生变化。认为韩国的行政文化也是在政府官僚体制推进工业化的过程中发生变化的这种观点是恰当的。也许把工业化初期韩国官僚体制的文化特点等同于后进国官僚体制的特点也未尝不可吧。然而在成功地实现了工业化的今天，我们仍把30年以前那样的权威主义、人性论、仪式、明哲保身作为韩国行政文化的特点，不禁令人感到难堪。30年来，社会发生了很多变化，官僚们的形态特征也在变化，惯例也变化了。这样看来，他们的价值观和信念体制以及对社会的基本假设也已经改变了，这种推测不无道理。
韩国社会发生了急剧的变化。30年来，典型的农村已经变成了城镇。30年以前，四分之三的农村人口完全靠一次产业生活，而现在四分之三的人口生活在城里，从事一次产业的人口只占总人口的十分之一。然而由于这样的变化是在难以置信的短时间内发生的，所以还不能说生活在这里的人，他们的行为方式和价值体系已经变得和新的工业社会完全相适应了。我们还能够发现社会和行为、行为和思想、思想和价值之间的不和谐。能够适应工业社会的文化正处于形成阶段。这种论断对于行政文化也不例外。最近倒是民间部门的文化特点在显示城镇的工业社会面貌方面走到了行政文化的前面。年轻人在新的环境里创造着新的文化。但是成年人占主导地位的行政机关接受新文化的速度比较缓慢。可见，在政府官僚体制中还残留着不少工业社会以前的行为方式和惯例。不过其类型的深度和广度正在逐渐减弱。
另一方面，权威主义的、同时又是民主的惯例正在扩散。虽然温情的人际关系形成了主要的背景色彩，但同时，在合理的制度下官方关系的新鲜色彩正在拓宽它的位置。另一方面，可以适应工业社会的合理、科学的思想有所传播，工业社会的功利主义的价值观正在扩展力量。行政官僚对公和私的态度虽然还不鲜明，对服务国民的作用认识尚不深刻，但政治体制的性质正在发生变化，他们很快地容忍了这种文化的要求。虽然到处仍能看到贪图安逸的表现，并很少看到为独立解决问题而作的努力。但是地方化和分权化正在得到巩固，并开始表现出变化。过去看重威信和机关权利的倾向也正在逐渐转向以解决问题为主，这种变化归根结底是一种行政环境的函数。尤其是政治体制，其中特别是执政力量的定位在改变行政惯例和行政文化方面起着决定性的作用。
（四）行政惯例和行政文化的改革
行政惯例和行政文化是不是改革的对象？如果说行政惯例和行政文化是一种自发的秩序，那么它可以是由许多变数相互作用而表现出来的从属变数。行政不是在真空中形成的。它是靠官员们业务的和非业务的选择的结合形成的，这些官员需要适应政治体制、社会发展程度、法律和制度的条件、经济的条件，以及官僚组织的诱因体制等各种制约条件。行政惯例和文化的行政选择方式表现为一定类型的秩序。如果把行政惯例和文化看做改革的对象，那么由于不可能使从属变数直接发生变化，就只能使相当于决定它的独立变数的行政选择的制约条件发生变化。然而如果我们难以否认行政惯例和行政文化对行政机关的工作成员的行为方式产生影响，而行为方式又正在给行政选择的内容以重大影响，那么我们就应当认识到，行政文化和行政的内容正在相互发生着作用。
即使把两者的关系看做是相互作用着的关系，但如果因此而认为行政文化和行政惯例可以成为直接改革的对象，这种观点是十分危险的。因为它们是自发秩序的产物，因而那种试图人为地改变它的想法很有可能制造出另一种毫无用处的新的行政惯例。
这种新出现的自然秩序很难保证朝着好的方面去改变行政惯例。
我们无法预测适应这种相互作用的复杂结果。只有一点是比较明确的，要想进行无法预测结果的改革，那将是不负责任的行为。所以行政惯例和行政文化的改革只能用间接迂回的方法进行，即，改变制约行政活动的条件，以引导惯例和文化的秩序能够朝着好的方向转变。
1.改革行政惯例的必要性
显然，并不是所有的行政文化和行政惯例都是改革的对象。
但是上面提到的我国的行政惯例以及由此而推导出的行政文化是需要进行改革的部分。它们需要进行改革的理由是非常充分的。
这里提出的行政惯例大多要进行修正，因为它们把预防失败的组织运营原则搞得软弱无力。这就是说，此处提到的行政惯例表现出了正在加强非民主倾向和助长政策误差和失败的倾向。进一步说，它正在助长一种倾向，就是无视应当为国民提供服务的行政本色的倾向，因而是应当纠正的对象。
重视活动和仪式而忽视记录的惯例正在排斥现实的和实用的判断，并滋生出一种可能，这就造成理性软弱无力。如果信息不能公开，就很有可能去维护特殊利益而牺牲公共利益。对缺乏现实性的规则袖手旁观，这本身就是无视公益、无视为国民服务的反证。贪图安逸就是不关心解决问题的证据。唯上的行政管理排除组织的存在理由——协同工作，而只是根据上级的意图进行决策，从而使错误的政策丧失了在制约和平衡中得到纠正的可能性。靠个人关系来推进业务会滋生徇私的人事关系，在业务上模糊公私界限，从而滋生腐败，而且会把多数组织成员推向受到排斥的一边，使整个组织充满了受害意识。这种倾向会挫伤组织的士气，而且无法指望组织成员自发而独立地解决问题。
消极的行政惯例犹如被污染的大气，影响全体组织成员的行为方式，最后对政策失败麻木不仁。因为都是在办公室里完成的日常工作，因而不知道正在做错什么事情，正在犯什么错误。因此就像应当用新鲜空气换掉办公室里的混浊空气一样，必须刷新行政空气。但是，行政惯例是组织成员适应行政活动制约条件的结果，因而组织自身几乎没有能力改善惯例，这又加剧了问题的深刻性。如果说只有制约条件变化了，行政惯例才能面貌一新，那么靠制约条件的改革也许能刷新行政惯例吧。
2.改革行政惯例的可能性和条件
当我们说在官僚体制组织中工作的人保留着作为一个共同体的文化时，是不可能直接观察到表现他们行政文化的价值、信念、道德戒律和选择的基本假设的，因而很难成为有意识改革的对象。
为谋求行政文化的变化而进行的直接努力，本身并没有多大意义。
文化就像风，一旦周围的大气结构变化了风的方向就会改变一样，如果政策倾向发生变化，行政活动的制约条件发生变化，那么行政文化的方向也会改变。因此，想靠某种处方将多种多样的制约条件的相互作用结果引到一定的方向，这几乎是不可能的，因为我们不具备可以控制制约条件的相互作用的足够的知识和手段。
希望改革行政文化的努力，如果可能，就要使作为其标志的行政惯例发生变化，以便多少能够看到一些效果。行政惯例是一个可以观察的领域，因此也许可以图谋它的变化。但是所有的行政惯例都不可能直接成为改革的对象。如上所述，行政惯例作为组织成员适应行政选择的制约条件的结果，是一种自发形成的秩序。
在上面列举的各种行政惯例中，一是强调活动仪式的惯例。
二是忽视记录，不愿公开信息的惯例。这两个方面我们还可以靠某种程度的直接努力加以改革。但其他领域：三是对非现实规章采取袖手旁观态度的惯例。四是喜欢选择干不引起争议的工作和贪图安逸。五是靠私人关系推动业务。六是唯上的行政管理。即使试图对这些惯例进行直接改革，仍然都是难以奏效的改革对象。
（1）强调活动和仪式可以直接成为改革的对象。这是可以不花费用只靠总统的行政命令就加以改革的对象。活动和仪式并非为了获得特别的行政效果，而是作为惯例沿用下来的炮制出政治性象征的一种方法。无论从哪个方面看，它们都是寄生于权威主义政治体制上存在下来的毫无意义的展示行政的一个部分。与其说它是什么具有特别用意的行为选择，不如说它是因袭传统先例的产物，因此只要转变思路，就不难加以修正。过去一直重视庆典活动，看来是因为对于它弊多利少的一面缺乏深刻的反思和评价。
所以只要行政负责人下达命令和指示，明确规定“尽量减少不必要的庆典活动和仪式”，加上努力使大家认识其消极效果，对它加以改进是并不困难的。
（2）不重视记录和不愿意公开信息的惯例也是可以靠法律和行政命令等制度性措施作出相当程度修正的。例如，若用法律和行政命令规定国会以及政府的所有正式会议必须作速记并加以保存，便可以获得很好的效果。同时，制定诸如信息公开法这样的制度估计也可以获得相当的效果。
但是，生产和公开行政信息，单纯靠制度性的措施难以完全形成有效的行政方向的惯例。推进行政工作的记录，行政官员应当认识到它们的未来效用而不是当前效用。这就是说，全社会都应当认识到这样一个事实：它是为改善行政积累经验的惟一方法。
与此同时，当信息的生产同生产它的官员个人在人事上的利害联系在一起时，就能有效地使惯例发生变化。记录的制作和保存本是一个社会心理补偿不大的领域，因此这种行政功能若得不到机关的特别支持和引导，就只能自然退化下去。
信息公开是伴随着给官员个人带来危险的措施，一旦公开的信息引起议论，官员个人很容易受到责任追究。按官僚体制的思路，为方便起见，越是操纵信息就越有利于控制国民，也可以清除令人心烦的噪声。根据官僚体制的有组织的运作原理，逆反因素正在作用于信息公开。如果没有制度性措施，就难以期待官僚体制自动公开信息。公开行政信息不是为了满足官僚体制的需要，而是为了满足国民的需要。就是说，只有通过信息的公开，才能约束非法的、腐败的行政性的选择，才能对不恰当的措施防患于未然。要做到这一点，就应当为普通国民，特别是舆论界和学者提供能够根据一定程序走近行政信息的条件以监督和批评行政活动。
当然，从技术上讲，不可能公开全部的行政信息。但如果没有一项制度性措施要求除特别机密以外原则上都必须公开，就很难克服不愿公开信息的行政惯例。
（3）其余4项惯例都是需要通过相当复杂的过程才能进行改革的对象。要改革其余4项惯例，就应当改变政策倾向，改变人事政策的原则，在行政管理中普遍推行分权制和独立决策，只有这样，才能取得某种程度的效果。即使不能按照目标来改革特定的惯例，仍然可以在行政脉络和制约条件的变化方面引起相当程度的变化。
