崔炳善、金荣枰
（一）绪论
崔炳善、金荣枰行政改革是为了把行政带人“较好状态”而作的外部努力的表现。当然，行政组织也是一个有生气的活动着的存在，因此它也在不断地努力进行自我改善。（Gulick，1937，31-37）然而当我们提到行政改革时就不仅意味着行政在不断地随着它自己的需要和来自社会的压力而变化着、适应着，同时也意味着为行政培养出某种新的价值并使之扩散，最终作为官僚制内部的规范定位下来。
行政改革追求的价值是什么？关于行政改革的目的和价值，有人提出是为了实现效率更高的行政，有人认为是为了争取更民主的行政，还有人认为是追求更积极地服务的行政。为了使行政实现这样的价值，应当作哪些改革？对此也众说纷纭。人们认为应当改组机构，有人认为应当摆正政治和行政的关系，也有人主张改革官僚的形态和行政惯例。关于机构改组也有不同意见，有人认为机构改组的重点应放在改组中央各部；也有入主张把重点放在中央和地方政府之间权限再分配上。在对政治和行政关系的再定位方面，也存在两种对立的立场，一种强调民主，一种强调效率。
关于应当改善官员的态度和行政惯例的主张也有两种，即重点放在制度方面和重点放在思想意识方面。
可见，把握行政改革的角度是多种多样的。对行政改革提出的药方也是形形色色的。但是，行政改革的具体方法和结果之间的因果关系是非常复杂的，也很难找到对于行政改革的经验性评价。也许对这种因果关系的推论需要超越人的智能吧。也许正因为这样，有关行政改革的议论经常是众说纷纭。然而如果行政改革的讨论作为学术性的研讨可以在某种程度上肯定其价值，那么就应当有最起码的标准来检验行政改革的目的、方法及其结果之间的因果关系。
我们在本书中提出了几点看法，如在现实中，行政改革应当实现的价值和方向，行政改革应当把着眼点放在哪几个领域等，尽管这些看法还有不够完善的地方。同时，我们还试图找到行政改革的政治社会脉络和战略变数。现在，我们一方面对自己的主张作一些整理；同时也感到了自己身上的一种责任；并有必要进一步明确我们为什么要进行这项工作，我们以什么样的思想去深入到这样工作中去的。我们还感到，有必要说明，为什么我们过去所主张的行政改革的讨论内容在进行的过程中出现了相当大的偏差。这里进行的研讨也许能够成为验证近来各种有关行政改革的层出不穷的逻辑和适应性的试金石。
（二）行政改革的几种神话
1.通过行政改革建设理想社会的神话
关于行政改革的讨论首先要从把行政定位在变化着的社会的什么位置上和发挥什么样的作用这项工作开始。我们应当研讨政府仍然要担负社会发展的先导作用呢？还是现在要让民间部门担负社会发展的先导作用？应当研讨政府是否只需停留在发挥调节利害关系的中介者和调解者的作用上吗？当然，从某一个角度看，对这个问题下一权威性的判断是十分困难的。既然过去政府并没有在经济社会的一切领域发挥同等水平和同样内容的作用，那么一味地把行政的一切领域都作为对象去定位行政和规定它的作用，这显然是不明智的。
迄今为止有关行政改革的讨论都是把重点放在机构改组方面，而没有怎么关注改善行政制度和惯例的问题。关于行政改革的这种讨论它所思考的行政同社会的关系是什么呢？行政可以主导社会，推动社会，因此如果改组行政机构，使之良性运行，这就需要有一种能够较为容易达到社会良好状态的默契。这背后有一种论调，认为只要行政得到了改善，就能够建设一个理想社会。
过去，韩国行政的作用高于社会，人们认为这是天经地义的。
官方的占主导地位的观点认为，行政应当思考、计划、推进和支持国家的发展战略。人们接受这样一个命题，即社会和经济部门只要跟上行政提出的方向，那么国家和社会的繁荣便会自动到来，市民社会的建设便可以自动完成。行政的地位之所以高于社会，也是因为民间部门相对脆弱。举例说，为了实现金融自律，金融机关就需要有能力来行使这种自律性，要强化享有自律性的愿望。但是我们的现实并不是这样。只要原封不动地保留着民间部门必须依赖行政的结构性因素，行政对于是否给民间部门以自律的问题必然举棋不定。只要金融机构尚有大量的不实债务，少数财阀还垄断着金融机构，在这种情况下，政府介入金融机构就几乎是不可避免的了。
但是行政和社会是相对的，是相互依存的，两者的关系是双向的。（March&Olsen，1984，738）在这里，我们可以肯定，没有社会的发展，就不可能有行政的发展，而没有行政的发展，社会的发展也无法持续下去。社会发展和行政发展处于某种程度的平衡关系上。这种平衡关系虽然不总是稳定的，但两者之间不可能持续不平衡地独自发展。这种关系是相互补充的，它类似于企业和市场之间的关系。尽管如此，这种关系之所以不稳定是因为社会发展和行政发展的速度有着内在差别。一般地说，社会的发展速度快于行政的发展速度，这是因为社会基本上是受到市场经济原理、适者生存原理和竞争原理的支配，而行政却不是这样。
行政和社会往往需要去对付相互冲突的要求和压力。政府的作用按照社会对付市场失败时所采取的方案来确定。为了对付市场失败，官僚制度根据一定的规则和规范来运作。而官僚制度的规范和规则却产生出政府失败。行政想要实现的价值和目标实际上是非常模糊的，因此导致政府失败。评估行政的成败非常困难，很难找到恰当的评价标准。行政活动在属性上必然是垄断性的。
行政的这种原有属性更助长了政府失败。既然存在政府失败，官僚制组织就必须遵循一定的规范和规则，如果不可能避免政府失败，政府在领导社会发展，建设理想社会方面就有一定的局限性。
难点正是在这里。因为可以引导社会发展的政府能力有限，而民间的独立调整能力也不充分，至少在政府的立场上是这样。
假如果真如此，那么我们就不可能从这种僵持状态下摆脱出来，只能在原地踏步不前，因为找不到突破口。迄今为止的行政改革逻辑是企图从缩小政府的权限和规模上寻找突破口。但是这种努力几乎没有成功过。因为在盲目的假设上下烈性药的处方是不可能从现实逻辑中获得成功的。新的行政改革的逻辑首先要承认民间部门应有自律能力。如果这样做有困难，那就应当为确保民间部门的自律性创造条件和提供方便。这是因为没有自律，就谈不上提高能力；因为没有社会部门的发展，就不可能谋求行政的进步。
只靠行政改革就想建设理想社会，这种图谋不过是一种神话。
2.通过改革形成卓有成效的行政组织的神话
在这之前有关行政改革的讨论都把重点放在行政机构的改组方面。这暗示着在讨论行政改革方面功能主义的思考方式占了支配地位，把行政看做执行政策的中立手段。这种逻辑是因为人们始终认为，只要赋予行政机构适当的使命与任务，它理所当然地就是忠实执行这种任务的存在。举例说，相互有关的业务如果在各个部门重复而分散地出现，那么可以认为只要统一到一个部门内，就能够有效执行；或者把某一部门的长官提升到副总理一级，就能够把政策调整好。
在以改组机构为主进行有关行政改革的讨论中，照例，效率和管制是指导性的价值。而加强对管理的监督，明确权限和责任，确定监督和管制的范围，建立在以实际业绩基础上的人事程序等则是实践性的价值。如果可以明确界定行政的权限和责任的界限，加强对行政的管理和监督，那么在决策和调整的全过程中出现的缺乏效率、浪费、矛盾冲突等许多问题都会迎刃而解。
如果把根据组织原理重组行政机构视为就是行政改革，那是对组织原理的盲目相信。主张应当用改组行政机构来消除权限的重复和重叠则是在假设组织的机械的完美无缺。这种主张即使具有道德上的说服力，也仍然会犯一个错误：忽略组织是一个复杂的有机体。如果认为通过改组机构就能够解决行政的一切问题，那就难免被指责为把行政（或行政改革）问题看得过于简单了。
通过机构改组便可以实行良性的行政、有效率的行政，圆满的行政和没有问题的行政，这只是理想，缺乏现实性。
第一，行政组织结构是社会的缩影，非常复杂。它不可避免地代表着多元的社会价值、矛盾冲突和竞争的势力。（Seidman.1996，15）组织内部存在着根本不可能通过组织示意图表现的正方形和线来掌握的复杂的力量对比关系。因此，如果认为只要掌握简单的组织原理，便能全部了解行政机构，这是很大的错觉。即使根据组织原理来改组行政组织的结构，行政组织也不会根据改组机构的人的意图运作。行政组织不是在真空状态下运作的。在行政组织内部工作的公务员之间也存在着个人利害关系和立场不同，在它的外部又有政治社会力量的影响，所以它不是仅仅发挥组织示意图上的作用。他们向国家所进行的工作的方向施加影响，并且干预确定政策的先后顺序。因此如果希望行政组织单纯地根据分工和专业的原则像机器那样运转，这种想法未免太天真了。
第二，行政机构改组的主要问题是由行政职能的重复和重叠以及混淆了行政权限和责任引起的，是因为把类似的行政职能看成了完全相同的行政职能的缘故。其实各行政组织所行使的职能看起来相同，实际各有不同的特点。例如，有关环境的职能分散由许多中央的部门来行使，假如把这方面的职能都归口到环境处，它能够圆满地推动实施环境政策吗？农林水产部、商工资源部、劳动部和社会保健部主管的环境问题和环境处主管的环境问题是不同的。在行使有关环境的职能方面也因考虑到和各部处的不同职能的相关性可能反映出微妙的判断差异，所以当环境职能都归口到环境处时才能考虑到容易忽视的方面。而当职能分散时则可以作出更精当的政策判断。总之，不联系行政机构而单独讨论行政职能的复杂性，往往是没有意义的。从逻辑上区分行政职能的盲点也正表现在这里。也许从表面上看是相同的职能，但如果同时考虑到和它相关的利害集团，和它有关的其他行政职能，和它有关的专业知识时，那么所谓重复地行使着同样职能的情况其实几乎是不存在的，这样说一点也不过分。
另外，即使是同样的或者有密切关系的职能，也由于各部门所持固有的政策视角，因此对于综合实现行政目标往往是十分有益的。例如，贸易行政的职能分散由各部处实施，就难以保证贸易政策的连贯性和专业性，于是就有人主张将它统一到某一个部门去。
这种主张忽略了问题的复杂性。因为商工部的贸易问题、农林水产部的贸易问题、财务部的贸易问题、保健社会部的贸易问题是各不相同的，这些部门只有各自行使自己的职能，才能考虑到各领域问题的特殊性。唯有各部门本身才处于能够正确调节下属集团的利害关系并完善和推进政策措施的战略地位上。如果把贸易行政职能都统合到一个部门，那么也许会认为由于防止了行政权限和责任的重复，似乎经济效益就有了保障。殊不知因为忽视了问题的复杂性，反而不能防止行政职能的不适应性和混乱。
不能说行政职能的重复和重叠一定是坏事。行政职能的重复和重叠必然引发矛盾和竞争。然而这一过程将提供一种宝贵的契机，可以生产更多的信息，暴露出政策的缺陷，从而减少政策的误差。（金荣枰，1991：204-219；Landau，1969；Bendor，1985）第三，理想的和大规模的机构改组会诱发喜欢维持现状的官员和国民的抵制。如果压制对抗，那么反抗将表现为不可预测的形式，有可能使机构改组变得毫无意义。为了缓和对抗，将不可避免地用某种程度上妥协的改组方案来加以修正。在这种情况下，官员当然可能投入更大的个人利益。（Scharpf，1986，182-185）这可能使通过机构改组刷新组织风气出现明显的局限性。尤其是通过机构改组仍很难改变官员们熟悉的原有决策方式、行政实施方式、官员的意识结构和表现形式以及他们的素质。虽然迟迟见不到机构改组的效果，而机构改组引起的短期损失却是巨大而实际的。由此，如果机构改组沦为和原意走了样的政治的、官僚的倾轧对象，那么这种机构改组还不如不要的好。
即使对机构改组没有直接的抵制，有着不同利害关系的人，他们对改组的解释是不尽相同的。例如，以行政民主化为主的改组方案会受到攻击说它助长了行政的非效率性；以提高行政效率为主的改组方案受到批评似乎它会导致行政的独断专行。一个问题的解决惹出另一个问题。因此，靠行政结构的改造不可能解决行政的全部问题。有利于解决缺乏效率的组织结构不利于提高行政民主化。假如克服对立面并最大限度地得到人们的同意，而试图进行带有综合性改革方案的结构改革，那么不仅难以保持逻辑连贯性，而且还会使问题进一步恶化下去。最后只会助长组织的不确定性。强行搞失去逻辑连贯性的改革方案，那就不能解决行政问题，反而歪曲了问题。
最后，正确预测行政机构改组是不可能的。因为机构改组就长期而言也许会带来良好的结果，但在短期内只会增加不确定性。
首先，在行政机构进行改组时，十分可能推动原来组织体系中形成的潜在价值。（Scharpt，1986，185-187）譬如机构改革的结果有可能妨碍政府部门和它的下属团体及企业之间的传统的相互信任关系，或者政策领导人会削弱政府部门的权威和专业性。在机构改组的同时，国民的意识和态度、思考方式、价值体系和社会规范等也会随之发生变化。但是这种变化的方向很难事先加以预测。
