相信靠行政机构的改组可以清除行政的消极职能，可以制造出扫除缺乏效率的奇迹，这纯属神话。从历史上看，与其说机构改组带来某种实际的效果，不如说是政治领导人象征性地表示他头脑里想到了国民，想到了缺乏效率和缺乏民主等问题。他的思想不可能超过修辞学以上的意识。（March&Olsen，1983）这种指责说不定也有有利方面，就是机构改组使非常复杂的行政问题简单化了。但从政治上看，又雄辩地说明了实现的可能性不大的事实。总之，不论根据哪一种组织原理，组织所内含的问题只是从属的。（March&Simon，1958）尤其是通过组织结构的改组，很难一一满足组织运营所需的指导力量、专业性及利益代表性。尽管这样，如果能丢掉对机构改组的幻想，那就无异于选择“无望的不确定变化的可能性”，而不是选择“现状中确切暴露出来的不满足结果”。（Kaufman，1976，56）3.通过机构改组来改善政策的神话
到目前为止，在讨论行政改革的过程中，都提到了行政的浪费和缺乏效率，但政策调整方面的问题同样也提得不少。这方面，大都主张以修正政府政策的方向和内容为切入点（手段、方法）来改组行政机构。经常有这种情况：忽略了某项政策和工作本身的内容和性质，而认为问题出在决定、调整、执行政策和进行工作的过程当中。（Brown，1977，164）这种观点又把问题算到有关行政组织的身上。总之，可以说这是想借用组织的形式来解决问题的实质内容。
当然，组织结构和决策程序在政治上可以战略地用作权力和权威的手段，而且实际上也是这样做的。（Seidman，1986，15，23-27）然而，把机构改组看成好像是包治百病的灵丹妙药，这种认识大多反证了人们不能理解，也不能诊断介入到政策的内容和方向以及决策过程中的实际问题的复杂性。（Seidman，1986，330）企图根据机构改组来解决政策调整及其先后位置的变化，这种想法常常在对原来的政策表示不满，或者站在全新的立场上推进政策的时候表现出来。例如，要强化扶植中小企业的政策，就应当新设中小企业厅；要推动工业技术的发展，就应当把科学技术处和商工部雷同的业务统一到其中的一个方面，设置一个新的部门；要推进妇女政策，就应当设一个妇女部，等等。诸如此类的改革方案就属这种思路。因为这时，把机构改组当作良方提出来，作为现行的行政组织既不可能在国家决策过程中充分发挥影响，（主张机构改组者）也不可能按有效的和预期的方向去制定政策并推动政策的实施。这是因为在现有的行政体制下，还难以保证为推进新政策和新工作所需要的充分资源。还因为人们认为现行的行政组织尚不具备能够成功地完成这些工作的专业水平和能力。
换言之，上述主张是以这种逻辑为假设的：实现不了机构改组，国家政策的先后顺序就不会发生变化。其实，这在逻辑上是缺乏说服力的。不进行机构改组，国家政策的先后顺序照样可以改变；国家政策的先后顺序不改变，行政机构仍然是可以变化的。以为只要机构一改组，对某项政策的关心程度便会自动提高，这是不切实际的和天真的想法。例如，并不因为新设处理统一问题、环境问题、中小企业问题、妇女问题的行政机构，或者提高它们的地位，各项政策的先后顺序自然就得到了提升。从经济发展政策到社会福利政策，要改变国家政策的方向，不是单纯靠行政机构的改组便能够得到保证的。
改变国家政策的先后顺序，不是通过机构改组就能实现的，而是要靠总统以及政治领导人对政策的关注，同时要按国民要求的方向作政策的调整。从这个意义上说，为更改国家政策的先后顺序和方向而改组行政机构的思路难免不被批评为回避决策的政治性。
机构改组，说到底，常以合理调整决策过程为目的。然而，所谓政策，由于它内含着复杂的政治经济利害关系，因而很难只靠机构改组来实现这种目标。即使在对改善政策的必要性意见一致的情况下，对政策过程的利益投入和对政策过程的可接近性，也会因机构改组而不能不受较大的影响。这样，政党和利益集团以及国会常任委员会既有可能反对对原有行政机构进行改组的任何尝试，也有可能对改变政策的先后顺序进行抵制。
在机构改组不是增进经济效益和效率，而是以政治控制为目标时，这种情况也完全一样。这就是说，要使行政机构充分反映经济社会集团的规模、性质、影响的变化，才能正确定义政策问题，才能引入新的政策价值。据此，以提高行政的民主、平衡和应对能力为目的推进机构改组时，仍会伴随着既得利益集团以及同国会有关的常任委员会的抵制，所以，为改变特定政策的先后顺序进行的机构改革很难成功。
想通过机构改组提高特定政策的优先位置，这种试图蕴藏着相当的危险。首先，通过调整国家政策的优先位置给以重新定位，从这种目的出发的行政改革讨论必须经过这样一个过程：先找出当前状况下国家应优先重点追求的政策问题，然后加以定义。当然，应当根据随时发生的不同情况，并以一定的预见性来调整国家政策课题的先后顺序，重新定位，这项工作既是必要的，也是重要的。但是在无数的政策课题中，抽出国家的重要课题，并给出定义的过程，这本身就不是容易的，而且还包含着无数复杂的政治含意。只要国家的财政能力和管理能力还受到制约，那么对某项新政策和新工作的重要性和先后顺序进行调整就意味着它将垄断正在进入除它以外的其他政策和工作的资源。想和国民在这个问题上求得一致的看法在现实中几乎是不可能的。如果明说要改变先后顺序，说到底，就等于强迫人们接受由权威确定下来的国家政策的先后顺序。因此通过行政机构的改组来调整国家政策的先后顺序，这想法来自维护特殊利益的人们用政治问题衡量行政的惰性思考方式。不仅如此，每当国家政策的优先顺序有所变更，并需要作出新的调整时，这种主张就会面对逻辑上的困难。
（三）行政改革的象征性和复杂性
1.行政改革的政治象征性
行政在一个社会中所占的位置和作用是非常重要的。行政本身的规模无比庞大，因此对国民经济波及效果也非常大，对国民和企业活动发展具有深远的影响。这样，站在具有多元利害关系的国民和企业的立场上看，行政常常是发泄不满的对象。另一方面，政治领导人则认为只要自己还能够控制政府，就保留着充分的能力去按照国民的要求来改革政府。每当政权更迭之时，行政改革必然上升为重要的改革课题。
执政者经常承诺进行行政改革。行政改革的政治象征性对于政治家来说极端重要。（March&Olsen，1983，291）国民总是等待着政治领导人行动，行政改革则为政治领导人提供可以作为行动象征的机会。但是，行政改革也常常不过是对没有资源支持、实现不了的政策和事业表明一种关心而已。（Salamon，1981，76）行政改革实际上就像制造一种幻想，实际上是实现不了的进步。（Seidman，1986，25-28）承诺进行行政改革的领导人，他们是否取得实际意义上的行政改革的成功，这并不重要。他们有时满足于明确提出行政改革要实现的目标如价值，并宣告决心要实现它们的意图。在行政改革得不到成功的时候，他们不是批评改革的失败，而是把批评的目标集中于没有长期充分地强有力地推进行政改革。
行政改革的实际效果不像行政改革所具有的政治象征意义那么大。这是因为，行政改革不是仅靠行为意图和理想就能实现的。
行政改革用意虽好，成果却令人怀疑。（March&Olsen，1983，289）在这个意义上也可以说行政改革的意义在于表现社会的价值。行政改革所标榜的社会价值（行政的效率和民主等）具有普遍意义，因此，在一段时间内认为很难的行政改革方案随着时间的推移，也就作为很贴切的东西被接受下来了，并且可以十分自然地被接受下来。因为随着情况的变化，意义也在不断地发生变化。
联系这一点，行政改革的意义不在于短期内取得成功。用长期的观点，通过增进国民对行政的理解，重新确认行政改革所包含的社会价值，唤起舆论，使行政机构自动加压，继续努力改革，这要更有意义得多。一般地说，行政改革在短期内失败的情况很多，但就长期而言大都可以成功。（March&Olsen，1983，287-289）这说明，以机构改组为核心内容的行政改革虽然经常遭到失败，但行政改革的象征性却会长久地留下来，表现出它久远的意义。
2.行政改革过程的复杂性
靠实际的工作而不只是象征性地推进行政改革是一个复杂的过程。行政改革过程中涉及的人是形形色色的。领导改革的部门和作为改革对象的部门，拥护改革的势力和批评改革的势力，有组织的势力与经常变动的势力等，随着改革内容而各行其道。改革。过程中需要考虑众多的因素。改革的方向，改革的范围，动员对改革的关心，相关机构之间的协作，为形成制度所需的资源、技术和知识等都在相互作用着。许多人在改革过程中既相互作用，又站在各自不同的立场上搞出很多事情，以努力争取对自己有利的结果。这种复杂的过程形成了一个关系网。这种关系是不稳定的、活泼的、流动的，有时还近似混乱的。想像行政改革会秩序井然地进行，这种想法未免太天真了。
行政改革是在多层次上进行的。它包括从个别惯例的改善和行政指导的变化到个别政策的变化、公共服务的改善以及部门的政策方向上的变动，乃至政府机构的改组。进而甚至涉及到宪法中权力结构的变动。这就像一个生命体的形成表现为阶梯式的。一团核酸与蛋白质形成细胞。虽然说生命体是由细胞构成的，但也可以认为，一些细胞聚在一起形成组织，组织合成器官，器官连成有机体。基本构成要素的排列特点决定有机体的属性。组织中表现出从细胞里看不到的属性；有机体中表现出从器官里无法确认的特点。同样，行政改革的复杂性在各个阶段也表现出各不相同的属性。但互不相同的属性和特点取决于结构因素的结合方法。为引导个别政策的变化，就必须改革行政惯例和行政指导的结合与诱因。现在还不知道结构因素基本的结合方法与最终层次，即组织结构的哪些属性有联系。即使改变了行政机关的组织结构，仍然不能把实实在在的政策引导到一定的方向上来。基本结构因素的结合方法中所产生的微小变化反而很有可能导致行政机关的活动方式、政策指向及组织结构发生根本性的变动。但随着行政改革中复杂程度的提高，对改革效果的预测会变得更加困难。
行政改革工作不是在真空中进行的。无视原有的伦理规范和社会文化就无法推动行政改革。与此同时，随着文化的改变，虽然相应的行政内容也会变化，但行政方式的改变又会使文化发生变化。韩国文化发生变化，那么行政惯例与行政指导的方法也会改变。虽然照常进行政策宣传，政策的指向却在变化。静观人类的文化与规范，都是生活在这个社会中的人对世界的认识模式和预测模式。这些模式经过相互作用的不断的反馈，通过自然选择而形成。它们虽然会通过进化过程发生变化，但那只是在成员经验的累积中产生的变化，而不是有意识的、人为的改革可以使之变化的。文化的变化是学习的产物。行政改革虽以行政的变化为目标，但没有伴随着作为行政环境的文化与规范相应的变化是不会成功的。同时，行政改革的内容影响着社会文化与规范的变化。
从这个意义上讲，行政改革与行政环境是一种共同进化的关系。共同进化（00-evolution）是指个别群体的进化与生态界的进化共同进行。这种共同进化不只表现在生命体上，也表现在社会系统与技术的关系上，并表现在行政改革中。
例如，伴随着汽车的出现，公路、加油站、休憩所、交通巡警、交通信号等交通系统也随之产生。这样的交通系统越完备，就会开发出跑得更快的汽车来。同样，行政组织的发达关系到行政服务的进步。行政电脑化的发展使征收土地综合税、揭发土地投机以及对处罚公寓项目非法中标成为可能。这种新的行政要求呼唤行政电脑功能的增强，增强的行政电脑机构又会开发新的行政服务。
因此，哪怕是对行政组织只作理想的改革，却没有与行政服务相联系，那就会变成毫无用处的行政机构的改组。这些行政机构和行政服务彼此形成了蜘蛛网一般的网络，造成了新的改革的栖息环境。这一栖息环境诱发全新的对行政服务的开发。行政机构改革即使具有单方面的推动力，也只能根据栖息环境的现状依次渐进地向前推进。
行政改革讨论行政应该实现的诸多社会价值。但在这种讨论中，问题引出解决方案，解决方案又引发出问题，各种象征和大量复杂的利害关系盘根错节，交叉在一起。在这一过程中，参与者的范围和对解决方案的定义也各不相同。因此还不明确为什么要进行行政改革和行政改革应该是什么的问题。这里所形成的意见就像垃圾筒一样复杂无序。根据在哪一瞬间，什么问题上、解决方案和参与者如何同时联系在一起的不同，结论就会各不相同（Co-hen，March，andOlsen，1982；March&Olsen，1983，286-287）。从这方面看，在包含很多不确定性的机构改组问题和调整国家政策的优先顺序等行政改革过程中要特别慎重。
3.复杂性的管理需要渐进式的改革
