政府常说，为了能够赋予民间高度的自律性，民间部门必须具备一定水平的自律能力和责任意识（守法意识）。（李宗范：1986，pp.201-215）看来政府关于无法赋予民间自律性的逻辑占着上风。国民中许多人也很容易对此产生共鸣。我们社会所面临的自律化难题正是表现在这里。因为政府不相信民间有自律能力，所以不肯随便放宽约束。不放宽约束，民间自律性也就无法存在下去。
在过去的民主化进程中，我们曾无数次地确确实实陷于这种困境。民主和自律在很多情况下表现为集体利己主义和地区利己主义。在言论出版自由方面似是而非的虚假舆论像毒草一样生长出来。大学自律也搞得令人啼笑皆非，成了搞大规模考试和插班的一个理由，从而使许多大学出现了混乱。还有人误认为，自律就等于政府可以不办它该办的事情。结果，忽视行政监督成了我们这个社会发生各种大型事故的重大原因。
这样一些缺乏道德的反社会行为几乎把自律化扼杀在萌芽状态，使它经常在原地踏步不前。僵化的行政检查标准和习惯使政府不能痛痛快快地站到自律化一边。习惯于对政府无止境的行政责任刨根问底的新闻媒体和舆论甚至把政府那种不值一提的自律化意志都抹杀了。在政府不信任民间、民间也不信任政府的情况下，只会不断地出现一大堆没有现实意义的政府规章，却指望不了它们得到遵守。
我们的社会有这么一种倾向，就是在自律化过程中一出现问题，就要朝进一步加强政府规章的方向去寻找新的平衡。特别是在80年代后半期的民主化进程中，这种倾向表现得尤为突出。这里有两方面的原因。第一是因为，尽管民间部门已经得到发展，但官员的思想意识中仍残留着对民间自律能力和市场作用的不信任。因为政府在认识和思考问题时仍然坚持自以为是的行政万能态度，认为没有政府的直接介入，就不能正确解决经济社会的问题。然而在今天如此复杂多变的经济产业和技术结构中，政府越是试图代替市场功能，便会越快地遭到失败。
第二，不但没有减少政府介入，反而日益增加这种介入的另一个原因来自国民（尤其是舆论）对行政职责提出无止境要求的现实。也就是说，国民在自发地助长行政万能。尽管本来应该由民间自身以负责的态度，靠自己来解决的问题，他们却不能自觉到自身的责任，一味希望政府负责解决经济社会的一切问题。这时，政府便不得不对许许多多的事情横加干涉，从而导致民间自律性日渐萎缩，而且使政府不得不进行更多的干预。我们正经历着这种恶性循环。
政府介入和政府约束一民间自律性日益脆弱一靠政府约束来延续，为了切断这样的恶性循环，政府首先必须信任民间的自律能力。消除对民间自律能力所抱的怀疑态度。不这样便不足以从恶性循环的逻辑中摆脱出来。对民间缺乏信任，是不可能畅达民间自律性的，这无异于缘木求鱼。自80年代初以来不断推进至今的放宽约束没有取得显著成果，其原因也正在于此。
既然我们不能否认民间自律性和创新精神是社会发展的关键，那么现在对于我们来说，就需要坚决转变思路。保证自律化取得成功之路不在于自律本身，而在于自律的过程，换句话说，就是要能够预测并应付自发的秩序代替人为的秩序的过程中可能出现的问题。
自发的秩序不是由什么人制造出来的秩序，它是永远存在着并运作动着，但不是由人设计出来的秩序，人类自然发现的秩序就是自发的秩序。（哈耶克，1982）以为由政府规章建立的人为的秩序一旦消失，社会秩序就会产生真空，这种观点是错误的。人为的秩序一退出，自发的秩序必然会全面运作起来。自发的秩序不是人为地建立起来的秩序，而是在市场竞争过程中自然生长出来的秩序。如果在推进自律化的同时促进竞争，自发的秩序就很容易扎下根来。重要的问题在于促进竞争。
（五）改革政府规章的基本方向
要畅达民间自律性，首先必须坚决改革不合理的政府规章，应当最大限度地发挥竞争机制。从这个观点看，如果用一句话来概括我们应当探索的政府规章的改革方向，那就是大规模地放宽经济约束，合理加强社会约束。（崔炳善，1992a）这也是目前我国国民对转变政府职能所提出的预期方向，是符合“小政府”的理想，可以实现真正意义上的“小政府”的最有效的途径。
1.大规模放宽经济约束
经济约束的概念包括对各种货物和服务的价格以及公共费用的规章；对准许工作和准许营业等的准入规章；以及对各种交易的规章等，在我们社会，经济约束随处可见，极为普遍，这是因为政府在制定产业政策、物价政策、消费者保护政策等各项政策目标时，长期以来都直接介入市场经济的缘故。
不论是哪一方面的经济约束，都具有一个共同的属性，这就是它在该产业中制约着民间自律性和市场竞争，只要经济约束还制约着市场竞争，那么它总会产生经济权益问题。而经济权益又形成既得利益集团。经济权益滋生腐败，使机会不均等日趋严重，使经济结构僵化，使通货膨胀趋于结构化，在构成不公正游戏的经济中使技术开发无法活跃起来。经济约束是社会弊端和不合理现象之源，这样说并不过分。另一方面，随着市场的开放，经济约束再也不可能发挥像从前那样的效力，加上外国的压力也使它陷于不可能继续下去的困境。正因此，经济约束成了规章改革中的首当其冲的对象。
但是，放宽经济约束绝不是一件容易的事。（崔炳善，1991b，21-46）这里有几个原因：第一是受到既得利益集团的反抗。经济约束总会产生超额利润，这些集团为了不放弃既得利益而反对放宽约束。从表面上看，可能有人认为，有的经济约束也会给企业造成负担，这是错误的。站在受约束的企业的立场上看，经济约束即使不是最佳方案，总还能保证求其次的方案。
使放宽经济约束难于实现的第二个重要原因是官员的抵制。
一般地说，政府规章不只具有单一的政策目标，而且具有多重政策目标。这是因为，与其说约束从一开始具有多重目标，不如说随着时间的推移，总有其他的政策目标追加上去。因此，参与经济约束的官员们即使意识到了约束从开始就无助于实现政策目标，但他们仍然认为，如果放松了经济约束，那么追加的其他政策目标也将难于实现，出于这种原因，他们抵制放宽约束。举例说，放宽准人约束（发放许可证）时，如果引发过激竞争，就会导致产品和服务质量下降，引出消费者问题。另一方面，为实现这样的政策目标，就要保持对业界的控制，因此。作为一种权宜之计，他们也不想抛弃约束准入的权限。
所以发生这种问题，正如我上面已经多次指出，和政府部门应负的行政责任不定量的现实有着深刻的关系。换言之，政府部门对它主管的产业界所发生的一切问题必须负责到底，在这种状况下，政府部门就不容易抛弃能够控制产业界的强有力的权限（在一般情况下，许可证是以权限表现出来的经济约束）。我们为实现经济约束目标所采取的约束方式几乎无一例外地都是事前约束方式，这也是一个大问题。有一个很好的例子可以说明这一点：为了国民的卫生和保健，在给食品业发放许可证时，62需审核以一定的设施标准和特定资格者（如卫生管理技师、营养师等）为基准的义务雇佣标准，只有在符合这种条件的情况下才批准营业。
但是事前约束方式是极不合理的。第一，事前约束方式和希望通过约束实现的政策目标没有直接关系。例如，并不因为已经雇用了卫生管理技师，食品企业生产的产品就都有了卫生保证。
第二，事前约束标准极大地制约了民间自律。换言之，就是不合理地限制了企业对于能够实现的政策目标的设施和方法的选择权。
第三，事前约束方式阻碍技术发展。尽管民间认为有更好的方法，但是得不到正常法规的批准。第四，当强迫接受不合理的约束标准时，准入受到限制，市场竞争因此也受到限制。第五，以事前约束方式约束准人时，对于获得许可证的企业引出的社会问题，政府必然受其拖累。
那么政府为什么明知这是不合理的，却仍然主要依靠事前的约束方法呢？其原因究竟是什么？首先是因为我们头脑中还根深蒂固地保留着经济开发年代的一种错误思想，认为所有的产业都应当由政府来加以扶植和培养。其次是因为事后的约束方法在实行约束的过程中需要大量的信息和人力。因此，掌握信息和人力有限的政府定出各种许可标准，选择那些符合标准的企业来实现它所制定的政策目标，日益走向所谓的“想当然行政”。
但是，所谓通过事前约束可以实现政策目标，这完全是欺人之谈。因为获得许可很难，也许获准的企业因为怕官府才老老实实地听官府的话。但事实上它们只要蒙骗住官府就行。在已经取得许可的基础上就可以蒙骗官府，保住资源和能力。规章执行机关往往跟在它下属企业的后面转，经常发生这种情况的主要原因也正是在这里。我们把这称为规章执行机关的被俘（regulatorycap-ture）现象。
放宽约束的根本目的之一是扩大民间部门的自律性。如果说想通过靠自律的企业畅达自由的市场竞争来实现公共利益，那么在约束的方式上也不是用严格限制企业自律和市场竞争的事前约束方式，而是用事后约束方式，后者才是有效得多的约束方法。事后约束方式一方面顺畅企业活动的自由和市场竞争，但同时，当企业不能尽到它应尽的社会责任而出现问题时，便可以对它进行严厉的处罚，从而创造条件，使市场竞争朝着符合公共利益的方向发展。
不过，为了向事后约束方式转化，必须要采取下列几项措施。
第一，修正关系法，在放宽经济约束的同时，应转向时代所要求的社会约束，以便消除为了实现社会约束的目的而错误利用经济约束的行为。这样，如果能够选择更符合政策目标的约束对象，那么不仅规章执行机关能够明确把握自己的任务，而且国民也可以更加明确规章执行机关的行政责任，国民也将因此可以实现对这种机关的民主监督。第二，放宽约束以后如发生什么问题，就可以更明确地确定责任之所在（是民间企业还是有关行政机关）。第三，要为规章执行机关及时补充人员和装备，以便它能够对违规者忠实执行监督和揭发等社会约束政策。
其次，关于放宽经济约束，特别应当注意的是政府各部门的下属团体（协会、组合、振兴会、公团等）。这些下属机构大多不是自然形成的共助利益集团，而是从政府部门赋予实施监督业务的目的出发设立的机构，或者是委以这种权限的机构。实际的情况是这些下属团体被看成政府加重民间负担的帮凶。同时，政府约束是否维持下去往往和这些团体能否存在下去息息相关，因此它们极力抵制放宽约束。例如在废除推荐进口和检查出口的规章时，负责这项业务的团体就面临着存在危机。实施各种安全教育的下属团体的情况是，放宽或废除对该业界雇用者的教育义务是团体的生死存亡问题。它们当然不会采取积极的态度来对待规章执行机关所采取的威胁到自己生存的放宽约束的做法。
这使我们断定，在我国，如果不坚决整顿政府的那些下属团体，放宽约束便显得越来越不可能了。尤其在我国，应当注意的是，相当一部分和约束有关的问题，不是因为约束性质本身，而是因为约束程序的繁杂和重复而使负担正在加重，其重要原因之一就是因为下属团体拥有既得利益。
在推进放宽约束时还应当考虑的另一个问题是和六共以后缓解经济力量的过分集中以及实现土地公有概念等经济民主化要求相联系的经济约束，这种约束在此之前已经有所加强。从目前国民的反财阀情绪来看，从这种目标出发，当即放宽政府约束还困难重重。但是，有必要更冷静地去研究以政治目的为主的约束对于经济效益所产生的后果；应当更深入地了解什么是引起问题的制度性缺陷，从而把对经济效益所产生的不良影响减到最低限度。
最后，正如下面将要考察的，如果考虑到加强和扩大社会约束正在成为不可避免的时代要求，那么我们不能不再次强调，哪怕是为了减少行政负担和民间的经济负担，也必须进一步加快放宽经济约束的速度。过去，尽管我们坚持不懈地一直在搞放宽约束的工作，但从放宽约束中首先能够得到好处的企业对于政府约束过多仍怨声载道。我们应当看到这一意味深长的现实，否则会出现很大的危险：在放宽经济约束的同时，也会盲目地放松社会的约束。
2.合理强化社会的约束@在政府规章中，有一些规章无论如何不能放宽，这就是我们说的社会的约束。这里包括环境规章，工人劳动保护规章，消费者安全保护规章和卫生规章以及防止和废除各种社会差别的规章等。
社会的约束，其目的都是为了保护社会的弱者，强制企业承担社会的责任。随着近年来收入水平的提高和民主化的推进，国民开始关注生活的质量，他们珍惜基本权利，把它看做是一种社会价值，因此，上述规章都属于必须日益加强的约束。同时，目前我国的社会约束尚得不到足够的关心，制度化水平也不高，所以在今后相当长一段时间内仍应当继续加强。
但是根本的问题在于，社会约束同样给企业增加经济负担，并导致生产费用上涨，从而引发通货膨胀；社会的约束超过了限度，就会使企业的生产活动萎缩下去。我国政府一方面肯定加强社会约束的必要性，同时又不能按所希望的那样去加强社会约束，原因也在于此。政府的立场是必须设法搞活经济，慎重地推进放宽社会约束的理由也在于此。
然而这不是正确的观点。因为就连首当其冲要负担社会约束所引起的经济负担的企业，都不怎么反对社会约束有其必要性和合理性。它们认为存在的问题是，社会的约束不仅增加得过快，社会约束的水平也高得不合情理，而且还可以根据不合理的标准任意地、不公平地执行规章。
