在突发公共事件与公共利益及公众福祉之间，“不是西风压倒东风，就是东风压倒西风”。无论我们如何反感，突发公共事件都会不请自来；无论我们如何忍让，突发公共事件都不会善罢甘休；无论我们如何厌烦，突发公共事件都不会识趣地走开。因此，政府如何居安思危、积极防范，临危不乱、应急处理，不断完善突发公共事件防治机制，最大限度地消除突发公共事件的社会危害性，捍卫公众福祉、维护公共利益，这不仅是公共治理的一个永恒主题，在某种意义上也是人类文明必须认真对待的一个重要主题。
五、政府理应挺身而出
对于许多突发公共事件而言，虽然以当事人身份出现的私人或者社会组织，在预防、制止与摆脱危机诸方面都发挥着不可小视的作用，法律也的确赋予当事人或者其他公民与组织以法定的自救与救他的权利与义务。而且，政治决策、行政决策、政府管理本身的合法性、正当性与合理性问题，也经常会引起诸如政治暴动、社会动乱、金融危机等社会性突发公共事件，或者因类似于大型工程建设失误而引发自然性突发公共事件。
但是，无论如何，来自私人与社会组织的松散、脆弱、十分有限的防治措施，对于有效防治突发公共事件而言通常只能起到拾遗补缺的作用。正因为如此，通过制定法律、并主要通过政府实施这些法律来有效防治突发公共事件，这几乎成了各国构建突发公共事件防治机制的一个通例。之所以如此，首先在于突发公共事件的“公共性”注定了与其匹配的防治机制必然要表现出强烈的公共性；而在现代公共治理体系中，公共行政无疑居于主导地位；在公共行政系统中，来自于政府的行政管理又一直是重心所在。亦即，正是由于“公共性”，将突发公共事件与具有公共管理职能的政府紧紧地捆绑在一起，而政府存在与发展的正当性也据此得到集中体现。
（一）行政管理的应有之义
由法律上被假定为公共利益代表的政府来全力防治突发公共事件，这自古以来就被当作政府责无旁贷、不容推辞的一项天职。尽管几乎绝大多数的现代人恐怕都不会真正欣赏、拥护全能政府，诚如弗里德曼所宣称的那样：“没有政治上的自由，就没有经济上的自由”，人们希望事实上不断膨胀的政府职能退缩到尽可能有限的范围内，成为一种有限政府，不希望政府四处插手之后又出现普遍的政府失败。但似乎有些令人费解的是，几乎绝大多数人都不会赞成政府在突发公共事件面前畏缩不前，都会坚决地要求政府而不是分散的个人与能力有限的社会组织来全面承担起防治突发公共事件这个重任。人们不仅需要通过常规的行政管理来构筑预防突发公共事件的防线，而且希望，一旦突发公共事件不幸发生，政府必须身先士卒，站在第一线，临危不惧地维持公共秩序，全力以赴地恢复遭破坏的公共秩序，保护公共财产，维护公共安全，捍卫公众福祉。
公众的这种期望，具体反映为绝大部分与之相关的法律都明确规定主要应由政府来承担起防治突发公共事件职能与职责。例如，美国自Curti88-Wright案之后，至少有470余部法律将这样或那样的紧急权力授予总统，“这些法律关涉的紧急事态范围极广，从自然灾害、劳工冲突、经济危机直至威胁国家安全的事件。在各种紧急状态法中，总统被授予了不同程度的权力：从有限的在紧急事件中采取行动的权力（伴随着宣布紧急状态时必须遵从的严格标准），到宣布紧急状态、采取措施来对付紧急事件和确定紧急状态终止的条件等方面的广泛的自由裁量权。”再如，我国现行宪法第89条规定国务院享有“决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严。”《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例：》、《防空法》、《戒严法：》、《防震减灾法》等等也皆是如此。之所以如此，我们认为，主要基于以下三点理由：
一是政府负有全面实施法律的法定职责，这本身就包括政府必须担负起全面防治突发公共事件的法定职责。无论是自然性突发公共事件还是社会性突发公共事件，其所侵犯的公共财产、其所破坏的公共秩序、其所损害的公共安全，以及其对于个人与组织所侵害的人身权、财产权、政治权利、经济文化权利等，通常都是为宪法与法律所明确规定的权利，为宪法与法律所明确规定的主要由政府来全面实施的权益。政府全面实施法律、保障这些权利的过程，无疑要包括防治突发公共事件以便维护公私合法权益。政府防治突发公共事件与政府通过全面实施相关法律来保障各种有可能因突发公共事件而受损的法定权益，这是一块硬币的两面。例如，公安机关实施《治安管理处罚条例》制止、惩罚聚众械斗，其实就是一种通过应急处理维护公共安全与公共秩序的过程，而政府实施《防震减灾法》的过程，无疑也是一个防治震灾这种突发公共事件的过程。
二是政府运作机制的设计，之所以严格区别于其他国家机关与其他组织，这本身就包含着旨在便于履行防治突发公共事件的独特功能与法定职能。结构决定功能，机制设计服从于功能定位。以不同的国家机关或其他组织作为参照物，政府运作机制表现出与众不同的鲜明特点。例如，相对于立法机关而言，政府运作机制更强调效率、更加贴近具体实践、更具有实践性、更强调效益、更容易启动；相对于司法机关而言，政府运作机制具有更加广泛的自由裁量空间、更加主动；相对于社会组织而言，政府运作机制更能体现政治权威、更具有强制性、更加重视宏观性与系统性；而相对于经济组织而言，政府运作机制更强调社会效益、领域更加广泛，等等。政府运作机制的这些特点集中在一起，就形成了行政管理运作机制最突出的特点，即所谓的“理性官僚制”：层级设置，等级森严，上下级之间是命令与服从关系，信息传导网络发达。政府运作机制设计之所以要与众不同，正是基于行政管理事务本身以及行政管理目标本身的独特性：行政管理事务本身具有突发性、广泛性、易变性、不确定性等特点，而行政管理目标主要是高效、快捷地解决问题，维护正常的行政管理秩序。
显然，政府运作机制设计的这种初衷以及基于其上的行政管理的功能定位，在防治突发公共事件这一点上得到集中体现。也正因为如此，全面防治突发公共事件就当然地成为政府的一项重要职能。我们甚至可以反过来说，数量不多但足以令人刮目相看的突发公共事件，在很大程度上强化了行政管理快速、便捷的特性，并进而推动着政府运作机制设计会选择与众不同的方向与方式。
三是相对于其他组织或个人而言，政府被宪法与法律赋予非常广泛的行政职权，这就为政府有效防治突发公共事件提供了厚实的权力基础。通常而言，行政权既被认为是范围最广的权力，例如，我国现行宪法第89条赋予国务院18项职权，也是膨胀得最快的国家权力。“20世纪公共部门雇员数量的增长和行政部门在各级政府的大规模发展，通常被称为‘行政国家的兴起’。”“行政权力的不断扩张实际上是影响世界各国政府运作的普遍现象。”就行政职权所涉范围而言，几乎无所不包，一如我们经常所说的的那样“从摇篮到坟墓”，职权设置广泛涉及政治、经济、文教卫体等诸多领域，用以维护所有社会领域的公共秩序、维护公共安全、保障公共利益、增进公众福祉。由于突发公共事件（作为社会现象以及与社会现象密切相关的自然现象）当然地属于行政管理领域中的组成部分，自然不应被排除在管理对象之外。因此，凡是行政权所及之处，也就同时为这一领域突发公共事件的政府防治提供了权力条件，突发会共事件的解决也就因此被纳入政府管理的视野。
不过，鉴于突发公共事件与常规性行政事件之间的重大差异，因此法律又有针对性地赋予政府以广泛的防治权，尤其是紧急行政的应急处理权，诸如，经济性管制与社会性管制，限制人身自由，限制行为方式与行为空间，调配相关物资，调集相关专业人员，设立、分配、使用专项财政资金，行政优益权，对私人财产加以征用等等。法律之所以要赋予政府这些极易被滥用、高度危险的行政职权，全副武装政府，正是为了确保政府拥有必要的权力，同时也就拥有充分的行为能力来防治突发公共事件。否则，要么政府就“巧妇难为无米之炊”，不足以有效防治突发公共事件；要么这些授权只会助长比突发公共事件更加可怕的行政专制的蔓延。
综上可知，尽管突发公共事件并不会因为政府防治而销声匿迹，政府防治还有可能滥用、挪用、误用与之相关的行政职权，但将防治突发公共事件的职权与职责授予政府，在某种意义上是“一揽子授权”，是在分权与制衡的总体宪政框架下，以及政府与社会分工的政治框架之下进行的。尽管我所归结的理由只有以上三点，但事实上绝大多数的宪政理论、政治理论以及公法理论都能够从不同的角度对这一观点提供注解，以佐证其不言自明。而且，实践也表明，主要由政府，而非其他国家机关、社会与组织与个人来防治突发公共事件，由于政府信誉、政府能力、政府作为公益代表的身份、以及政府本身所受刭的各种法律监督与社会监督，因此通过政府防治突发公共事件，其风险成本相对而言也要小得多，这就更加确证了这种选择的理性。也正因为如此，由于宪法与法律一并将防治突发公共事件的职权与职责都交给了政府，因此如果政府坐视不管、虚置不用这种职权，那么其他组织与个人就由于不具有法律所授予的防治突发公共事件的必要行为能力，就只能望洋兴叹了。
（二）服务行政的应有之义
最近这些年，在不知不觉中，更具有亲和力与诱惑力的“服务行政”范式悄悄地代替了冷冰冰的“规制行政”范式。这种公共治理范式的转变带来了一个问题：如果说通过政府来防治突发公共事件，在传统的“规制行政”范式中是勿庸置疑的，那么在现代的“服务行政”范式中是否依然如故呢？易言之，防治突发公共事件虽然是行政管理的当然内容，是否也一定是服务行政的当然内容？我以为，答案是肯定的。之所以如此，是因为服务行政的重要使命就在于为公众提供尽可能充分的公共物品、尽可能有效地维护公共利益、最大限度地增进公众福祉，既然突发公共事件会严重地妨碍公共物品的提供、妨碍公共利益（多数情况下也同时严重地损害着私益）与公众福祉的增长时，那么政府如欲完成服务行政的任务，就不得不认真对待突发公共事件。事实上，在突发公共事件与服务行政所要提供的两种意义上的公共物品之间，都存在着密切的关联性。
第一种类型的公共物品是指硬件意义上的公共设施，主要是指各类基础设施，诸如机场、铁路等交通设施，供水、供电、供气等供应设施，以及电信、电话、电报等邮政通信设施。由于公共设施投资周期长、非独占性、使用上的非排他性等众所周知的经济学原因，这些公共设施通常主要都是由政府来提供的。
由政府所提供的公共设施，在两种意义上直接关乎突发公共事件的防治：一是许多的突发公共事件都直接指向这些公共设施，诸如重大交通事故、重大安全生产事故等，这就决定了防治突发公共事件与提供这些公共设施在很大程度上是一个问题的两个方面。二是这些公共设施同时又是政府据以防治突发公共事件的物质基础与信息基础，这就决定了公共设施与防治突发公共事件之间必然是须臾不离的。也就是说，由于政府必然要通过提供并保障确保安全、高效的公共设施来实现服务行政的目标，这就决定了服务行政与防治突发公共事件之间必然具有内在的紧密关联性。
第二种类型的公共物品，主要是指诸如公共秩序、公共安全等软件意义上的公共物品，这类无形的公共物品也是私人所不能或不愿提供的。前已论及，如果没有必要的公共秩序与公共安全，那么社会运行机制将被扭曲，社会行动就会成为一堆没有节奏的杂乱音符，公共生活、社会生产、市场竞争、商品交易、社会交往等等都将无法正常进行；如果不存在一个不容侵犯的公共领域，那么也就不可能存在一个不受侵犯的私域。但是，频繁出现的突发公共事件，尤其是无视或者藐视政治权威、行政权威以及法律权威的人为制造的突发公共事件，例如，政治暴动、社会动乱，却严重地冲击着公共安全与公共秩序。如此一来，就在服务行政与突发公共事件之间形成一种不可缓和的张力：现代政府需要通过提供公共秩序与公共安全等方式推进服务行政，但突发公共事件却严重地妨碍、干扰公共秩序与公共安全。正因为如此，服务行政每向前走一步，都必须得清除突发公共事件所设置的路障。
由此可见，通过政府有效防治突发公共事件来提供一种公共服务，通过实施法律来营造并维护一种私人行动赖以存在的社会环境，有助于大幅度地节减社会活动的交易费用，减少机会主义行为的概率，降低社会行为的不确定性，增进行为过程及其结果的可预期性，从而在整体上提高社会行为的理性程度。不过，需要指出的是，虽然维护公共秩序与公共安全，自古以来就是政府的一个重要使命，但是法治政府严格区别于专制政府的是，通过实施法律、而非贯彻个人意志来维护有利于公众、而非有利于少数人的公共秩序与公共安全，从而使得服务行政的意义大大超出统治或者管理、规制的狭隘意义。
正是由于突发公共事件对于政府的服务行政而言犹如一种超级计算机病毒，同时攻击着社会这台超级计算机的硬件设备与软件系统，随时都有可能导致社会的“死机”，导致如同数据丢失一般损害公私财产，甚至导致社会系统的崩溃、失控。
这就决定了，政府如果要全面推进服务行政，就必须正视突发公共事件的防治，否则服务行政只能是空中楼阁而已。
（三）政府防治的两种模式
政府应当如何有效承担起防治突发公共行政的法定职责？
答案不止一种。我们认为，突发公共事件的政府防治模式至少存在着以下两种“理想类型”：
一是政府防治职能存在着分工：由常规行政来主导突发公共事件的防范，由紧急行政来主导突发公共事件的应急处理。
