所谓紧急行政，专指当突发公共事件既成事实时，政府依法采取专门的应急性处理措施加以防治，从突发公共事件出现到宣告其终结为止这段区间内政府专门用来防治突发公共事件的行政，都是紧急行政，它被贴上“专门用来应急处理”这个标签。
相应地，在突发公共事件出现之前的预防措施以及结束之后的善后处理措施，以及在应急处理过程中可能动用的其他非应急专用的行政措施，都不属于紧急行政，而只是一种常规性行政。
这种防治职能分工，是在首先严格区分突发公共事件与一般行政管理事件基础之上，再要求法律在规定政府防治突发公共事件功能时严格区别防治突发公共事件的酝酿期与发作期这两种形态，分别加以不同的行政权与相对方权利配置，以便确保防范措施与应急处理措施的充分性与必要性。
二是政府防治职能缺乏明确分工：既不严格区分突发公共事件与其他行政管理事件这两种形态，更不区分突发公共事件的防范与应急处理这两个阶段。这又可以分为两种情形：一是法律就高不就低，按照防治数量较少但却意义重大的突发公共事件的要求来普遍授权政府实施所有的行政管理。这种模式虽然不仅有助于防治突发公共事件，而且更有助于解决除此之外的其他行政管理问题，但是这种广泛的授权很容易形成高权行政，政府一不留心就会滑向行政专制的深渊。在这种模式中，无所谓紧急行政与常规行政的区分，事实上，都属于紧急行政。二是就低不就高，按照能够确保日常性行政管理任务得以解决的标准来授权政府实施行政管理。这种严格受制于法律规制的政府管理模式虽然有助于捍卫公民自由，但却不足以有效防治突发公共事件。在这种模式中，也并不存在常规行政与紧急行政的形式上的区分，尽管在事实上，所有的行政都是常规性行政。
我们认为，当我们在形式上明确严格区分常规行政与紧急行政时，这同时也就意指我们在事实上拒绝后两种政府管理模式，只接受第一种政府管理模式。而我们之所以更多地选择第一种模式，一个最为重要的原因就是处在两个极端之上的后两种模式都有一个共同的特点，或者因高权行政、或者因突发公共事件而异曲同工地威胁着公民自由；而惟有第一模式才有可能在保障自由与维护秩序之间、在保护公民权与尊重行政权之间、在捍卫公民自由与防治突发公共事件之间，寻找一种微妙的平衡。
六、由常规行政主导的有限防范
如果不去积极预防，而要等到东窗事发之后再去亡羊补牢，那么政府即使废寝忘食也无法应对接踵而至的各种突发公共事件。因此，通过常规行政来积极预防以便大幅度减少突发公共事件的发生，防患于未然，就显得尤其重要。尽管如此，我们不能对由常规行政所主导的防范机制寄予过高的期望，奢望政府防范机制犹如一道坚固的堤坝将所有的突发公共事件挡在公共安全之外。事实上，由于各种原因，常规行政只能作有限防范，突发公共事件必然会以一定的概率越过防范机制不期而至。
（一）常规行政的功能定位
常规行政通常有两种功能：一是通过积极防范来降低突发公共事件的概率，二是在突发公共事件出现之后，辅助紧急行政的应急处理，以维护或恢复遭破坏的公共秩序与公共安全。
在很多情形下，突发公共事件往往是由一个常规性公共事件膨胀而成的，或者是由一系列相互关联的常规事件的合力所致。如果常规行政管理环节出现了问题，存在着越位、错位、缺位、不到位等违法行政现象，导致常规事件得不到妥善处理，那么被不公正对待的当事人就会心存不满，而被偏袒的另一当事人则会心存侥幸，从而彼此之间以及双方与行政管理者之间就会产生矛盾，这种矛盾内含的“热量”，能够引发或者直接导致矛盾的激化。如果常规行政管理问题积少成多导致“热量”持续积累，当时机成熟达到某种临界点时，一件不起眼的小事就会引发一起突发公共事件的爆发。例如，如果消防行政主管部门疏于监管，未能发现火灾事故隐患，或者发现之后一罚了事，并不督促改正，那就有可能导致火灾事故的发生。许多重大生产事故的发生，在相当程度上都可归过于常规行政的监管不力。正因为如此，完全可以通过常规行政来有效地消除隐患，防患于未然。
常规行政的主要功能在于防范，并不意味着它在以紧急行政主导的应急处理过程中就只能无所事事，相反，常规行政在突发公共事件的应急处理过程中仍然要发挥不可或缺的辅助性作用。一旦突发公共事件发生，常规行政虽然必须给紧急启动的紧急行政让路，特事特办，但常规行政的退居其次并非据此可以中止其运作机制，它仍然要坚守岗位，参与、配合、支持紧急行政所采取的各种应急处理措施。以SARS防治为例，常规行政在应急处理过程中至少发挥三种意义上的重要作用：一是在其他领域一如既往实施法律，维护公共安全与公共秩序，以免城门失火、殃及池鱼。在防治SARS期间，政府仍然要确保除公共卫生领域之外的其他行政管理领域，诸如社会治安、市场监管等领域的有序性，以便将SARS事件对政治、经济、社会领域的公共秩序与公共安全所产生的不利影响降到最低限度。
二是强化与突发公共事件相关的部分领域的常规性行政管理，增强其免疫力，以防被突发公共事件感染而发生“并发症”，抵制突发公共事件危害性的扩散。在防治SARS期间，政府加大了对伪劣产品、食品与药品的监管与惩治力度，以免市场机会主义者浑水摸鱼；强化物资的调集与供给秩序，防止利用SARS囤积居奇、哄抬物价，扰乱正常的市场竞争秩序与商品交易秩序。三是强化与应急处理相关的行政管理领域的公共秩序，以便为应急处理提供有力支持。在SARS防治期间，政府加强了与SARS防治密切相关的财政、民政、交通、通讯等领域的行政管理力度，全方位支持卫生行政主管部门防治SARS。虽然常规行政在预防突发公共事件时居于主导地位，其绩效如何也直接关乎突发公共事件的概率，但这既不意味着常规行政的全方位预防就能够将突发公共事件一网打尽，也不意味着政府就应当在常规行政中不惜一切代价“严防死守”。之所以如此，是因为在政府防治资源稀缺的前提下，常规行政的预防方式、范围与力度的最优选择，必然是一种理性选择，难免会考虑到预防的成本与收益问题。退一步说，即使作出入不敷出的非理性选择，突发公共事件也不会因此被杜绝。也就是说，当立法或者政府作出一种通过常规行政来防范突发公共事件的决策时，我们不能总是拍手称好，这种决策必须要经受这样的拷问：常规行政如此而为真的值得吗？常规行政如此而为真的是一种最优选择吗？
（二）常规行政防范意义的有限性
无论如何，来自常规行政的预防，只是影响突发公共事件概率的众多因素中的一种，这就决定了政府防范机制的作用必然只能是有限的。在绝大多数情形下，导致突发公共事件发生的原因都不是单一的，而是自然的、政府的、社会的、私人的等多种因素综合作用的结果。尤其在社会转型阶段，突发公共事件的概率通常更高。对于很多的突发公共事件而言，来自于政府的影响即使不是微不足道，也不可能做到左右一切，政府通过常规行政的积极设防而对突发公共事件概率的影响，大致地存在着一个由弱到强的谱系：
其一，对于风灾、雪灾、震灾、涝灾和旱灾等各种自然灾害而言，影响其发生概率的主导因素是自然力量，常规行政通常不仅无法有效地阻止这些“天灾”的降临，甚至无法准确地获知这些事件会在什么时候、以什么规模、什么速度突然降临方面的必要信息。
其二，对于传染病的突发与蔓延、航天航空事故、大规模的计算机病毒发作等突发公共事件而言，影响其概率的主导因素是技术。日新月异的科技进步是把双刃剑，当人们在享受科技所带来的好处时，也无法拒绝其带来的副产品。对于这种类型的突发公共事件，最优选择往往是“以技术之道还治技术之身”，常规行政通常情形下爱莫能助。
其三，对于核泄漏、重大安全生产事故、重大交通事故等等突发公共事件而言，政府虽然对概率产生重要影响，但政府因素通常不是惟一的，甚至不是主导的；常规行政的影响与来自技术、社会、自然等其他因素的影响，经常难分仲伯。
其四，对于金融危机、经济危机等经济领域的突发公共事件而言，对于政治暴动、社会动乱等政治领域的突发公共事件而言，对于大罢工等社会领域的突发公共事件而言，以及对于宗教事件等精神领域的突发公共事件而言，虽然常规行政能够在相当程度上影响着其发生概率，但尽管如此，其主导力量也通常是自政府与相对方双方，在某种意义上也可以视作公民正常行使或者滥用权利的结果。因此，来自公众的影响或许比来自政府的影响更大。
其五，在全球化的背景下，国际因素对于各国政治、经济、社会领域中的突发公共事件的影响变得越来越大，外国、尤其是发达国家经常将其突发公共事件的消极影响转嫁到其他国家，各国政府通过常规行政来阻却这些影响的能力变得越来越有限，这就决定了常规行政对于突发公共事件的预防能力也必然是有限的。
此外，由于法律制度的滞后或者司法牵制等各种原因，政府在大多数情形下不具有自主决定常规行政的范围与方式的行为能力，也是影响常规行政预防突发公共事件有效性的一个重要因素。凡此种种，政府对于突发公共事件概率能够产生决定性影响的领域，主要限于其由于越位、错位、缺位、不到位等因行政权不正当行使而直接导致的突发公共事件。至于在由自然、科技、国际乃至于社会所主导或共同主导的更加广泛的突发公共事件领域中，常规行政的影响往往并非最重要，甚至是不重要的。正因为如此，通过常规行政来降低突发公共事件概率，其意义必然也只能是有限的。
（三）常规行政防范边界的确定
既然常规行政不可能完全将突发公共事件挡在门外，那就存在着一个如何理性地确定常规行政防范边界的问题。对于立法与政府而言，设计常规行政的防范边界，必须虑及政府防治资源的稀缺性的刚性限制，必须进行成本一收益分析，否则就不可能实现预防效益的最大化。在假定其他影响突发公共事件概率的因素不变的前提下，如果我们将更多的社会资源配置到常规行政当中，那么常规行政就更有能力预防突发公共事件，从而直接或间接地有益于降低突发公共事件的概率。这似乎意味着，为了最大限度地降低突发公共事件的概率，我们应该将更多、甚至所有的政府资源都配置到常规行政当中。这种观点其实似是而非，我们通常不会如此选择。
之所以如此，除却上述原因，即由于常规行政在许多突发公共事件中所起作用有限，因此无论投入多少资源，有些突发公共事件的概率仍然不会有什么明显的降低，例如，各种自然灾害，或者各种由技术刚性所致的突发公共事件。还有另外一个重要原因，即成本一利益衡量问题。众所周知，我们之所以要通过政府来设防突发公共事件，是因为其发生会损害公民福祉，但如果通过各种税费支撑的常规行政的预防机制所耗费的行政成本，远远超过其所避免的突发公共事件所带来的收益时，那么这种选择就是非理性的。因此，通过常规行政来预防突发公共事件的发生，如果是一种理性选择，那么就只仅限于预防成本小于预防收益的区间内。更准确地说，是预防的边际成本小于预防的边际收益的区间内。也就是说，用以预防突发公共事件的常规行政的设置有一个临界点，在这个点上，预防的边际成本等于预防的边际收益；在这个临界点之下，预防的成本小于预防的收益，存在着投入较小的预防成本获得较大的预防收益的空间，离临界点越远，获益的空间就越大，因此继续追加预防的投入是理性的；但在这个临界点之上，预防的边际成本大于预防的边际收益，离临界点越远，负收入就越大，追加预防投入的行为选择就越不理性。
但是，如何发现这个临界点，却是一个地地道道的难题。
之所以如此，一则由于每一种类型的突发公共事件的起因不同、与其他领域其他事件的关联性不同、其所产生的社会危害性不同、常规行政对于概率的影响力不同，这些都决定了很难建立一个可供确立各种常规行政临界点都具有参考意义的普适性模型。事实上，我们不得不针对特定类型的突发公共事件、采用科斯在《社会成本问题》-文中所使用的“总的分析”
的方法来进行情境分析，并进而确定常规行政的投入产出函数。二则由于这种成本一收益分析，较企业经营决定的投入一产出分析要复杂得多，由成本一收益所组合成的预防效益，远非单一的经济效益问题，在耗费各种性质的成本之后收获各种性质的效益。例如，难以计算的公共秩序、公共安全感、政府信任感等等。我们认为，常规行政的预防效益模型至少具有以下几个维度：一是效益主体维度，包括公共效益与私人效益；二是效益的领域维度，包括经济效益与社会效益；三是效益的时间维度，包括中长期效益与短期效益；四是效益的地域维度，包括整体效益与局部效益；五是效益的现实性维度，包括既得的效益与潜在的效益。
虽然寻找常规行政预防的临界点极其困难，但我们不能因此拒绝接受成本一收益考量这种决策方式，因为它更接近科学、更符合理性要求。对于那些易于提供效益分析模型的突发公共事件的行政防范，可以通过定量分析来准确确定常规行政防范的临界点；而对于那些不易提供效益分析模型的突发公共事件行政防范。至少要通过定性分析来大致地确定这个临界点。这种大致分析，部分地来源于专家的理性预测，部分地来源于常规行政预防的实践经验。
（四）常规行政的资源配置
