中国的改革曾仅以短短3年时间的体制创新，使农村经济发生了翻天覆地的变化，出现了乡镇企业的异军突起并成就了国民经济的“半壁江山”；但以国有企业为重点的城市改革沿用农村改革的放权让利方式却没有收到预期的成效，国企经历了放权让利、经济责任承包制、转换经营机制到以股份制为特色的现代企业制度的改革历程，但总的结果难尽人意，国企的亏损面仍高达1/3以上。十多年的国企改革的经验教训使我们不得不回到本原去问一问“究竟什么是社会主义的国有企业？”这个大本大原问题。我们发现，中国国企集三大功能于一身，即经济功能、政治功能与社会功能，本身是一个泛化的功能网络。由此难免造成规范冲突、目标冲突与角色冲突，企业领导一只眼睛盯着市场，另一只眼睛盯着上级；一方面追求利润最大化，另一方面又不得不追求企业福利最大化；与世界范围的其他国企单纯的经济功能相比，中国的国企可能是世界上“活得最累”的企业。要实现国企的大发展，要使国企走出困境，根本的办法就在于通过功能分解使国企功能专业化，比如通过配套改革（保障改革）等办法将国企在一次分配中承担的社会职能由政府在二次分配中接过去，使企业免除自己办医院、学校等“小而全”的经营模式，使国企能与其他所有制企业处于同一起跑线上，并通过理顺新老“三会”的关系，将政治优势转化为人力资本优势，从而实现国企经济职能的专业化，重塑国企的结构功能网络，使中国国企既以其鲜明的政治优势区别于欧美制度下的国企，又能通过经济职能的专业化来吸取世界范围国企发展的成功经验。
现行的利益格局对改革成本的筹集是极为不利的。
首先是国家所得比重下降过多，财政状况不住，导致国家宏观调控的经济实力弱化。财政收入在国民收入的比重大幅度下降。
据相关资料表明，1979年政府财政收入占GDP比重达到26.7%，加上债务收入占到32%；1994年，这个比重下降到11.9%，算上债务收入也低于15%。国家财政收入在国民收入中所占的比重由1978年的37.20%下降到1993年的16.3%。到1996年仅占到14%。以不包括债务收入在内的财政收入占GDP的比重而言，美国是30%以上，英国、法国、德国均超过40%，80年代发达国家平均比重为42.04%，到80年代末其比重已从70年代末的40%上升到44.8%；整个发展中国家的平均水平在80年代达到24.18%，呈上升趋势；如果把债务收入也算作财政收入，美国的财政收入占GDP的比重接近40%，法国和德国超过50%，日本和印度超过30%，即使泰国和韩国也高于中国6个百分点以上。
其次，中央财政收入在全部财政收支和国民收入中的比重也在下降。据统计分析，从1978年到1995年，中央财政收入占国民生产总值的比重平均每年下降一个百分点；中央财政收入占全国财产收入的比重也由过去的60%下降至36.7%，大大低于国际上实行市场经济国家财政收入占60%的最低标准；1996年中央财政收入虽然较上年增长12.1%，但中央财政收入在全部财政收入中所占的比重却比上年下降了2.7个百分点，表明目前中央财政收入的增长仍低于全国财政收入的增长，1996年中央财政收入的增长仍比地方财政收入的增长低12.4个百分点；中央财政收入占全部财政支出的比重，在改革前为70%左右，1981年降至57%，1985年为50.9%，1989年为45.2%，1993年为36.7%，大大低于一般发展中国家水平，如印度、墨西哥1985年分别为54.1%和85.6%，巴西1990年为80.9%。
第三，融资格局也发生了变化。以财政为主的融资格局，已为金融性融资格局所取代。据资料显示，在全社会固定资产投资的资金来源中，政府地位明显下降。由各级政府直接进行的投资在1982年达到28.8%，但在1994年已下降至3.2%，降幅高达25个百分点以上。1978年社会投资中财政性资金（财政的经济建设费支出）为761.59亿元，各种贷款余额（包括中国人民银行和农村信用社在内）只有192亿元，前者为后者的4倍；而到1994年，建设性财政支出余额为1585.42亿元，国内金融机构的各种贷款余额增长了7952.11亿元，后者反为前者的5倍。随着政府财政的相对贫困化，金融（国有银行）成了政府和国有企业主要依靠和挪取的对象，“财政银行化”和“企业赖帐”等认识误区成为政府和国有企业对金融过度透支以及大量不良贷款存在的根本原因之一。
五、关键在于建立新的改革成本分摊机制
社会成员个人收入从整体上讲占据了GNP大部分份额，但就其对改革成本的分摊而言，多得者并没有较少得者支付更多的改革成本。仅以构成国家财力的组成部分的个人所得税（按照市场取向的发展，个人所得税收人在国家财政收入的地位应该占到30%以上的份额）而言，目前中国个人所得税的来源主要来自并不富裕的工薪阶层。据国家统计局的统计，1995年共征收131亿元个人所得税，1996年第一季度征收37.63亿元（1996年共计193亿元，占居民个人可支配收入的0.4%），在此项目中，工薪和生产经营所得占了75%，承包、承租、经营所得占10%，财产租赁所得占2%，利息和股息分红所得占6%，劳务报酬所得占5%，其他所得占2%。其中，北京个人所得税80%以上来自工资薪金项目所得，工薪阶层成了个人所得税上缴的大户，而真正的高收人大户（1993年占全国人口2%的高收入者的储蓄约占城乡居民个人储蓄的30%，在新增居民储蓄存款中有70%到80%是由10%的储户提供的）却成了“漏网者”——巨大的黑洞就此铸成！！！
放权让利已走到尽头，国家到了无剩可让的程度。与改革初期国家向地方、企业和个人普遍让利相比，新一轮改革则更强调改革成本的共担问题，改革的巨大成本以及目前既成的不合理的刚性利益格局，使建立合理的改革成本分摊体制问题不得不提到议事日程上来。
建立合理的改革成本分摊机制的根本出路何在？如前所述，国家财政与银行都无力于成为国有企业的资金的主要供给者，筹集足够的改革成本的出路只有依靠制度创新。因为制度创新的预期收益较高，而预期代价较小。那么，如何建立改革成本分摊机制。
六、一个前提、四个转变
制度创新的主要内容，就是在理顺利益格局前提下，实现由“改革成本财政化”到“改革成本社会化”、由“改革成本的小获益群体承担机制”到“改革成本的大获益群体承担机制”、由“摊薄财政”。
到“命脉财政”、由“单位保障”到“社会保障”的重大转变。
1.理顺利益格局。“一个前提”指充分利用政府这只“看得见的手”，运用税收、分配等体制改革与创新理顺目前的利益格局，在这个过程中要充分体现“效率优先、兼顾公平”的原则。根据国家权威部门的研究，可采取下列措施：不断改革弹性工资计划；改进工效挂钩办法，强化国有资产保值增殖，将国有资产保值增殖率作为重要的考核目标；加强对职工工资外收入的综合管理，通过调查制定针对性措施；在具备条件的国有企业中积极稳妥地试行企业经营者年薪制；加强对垄断性行业工资收入的调控力度，对不同行业实行分类管理，从严掌握其实发工资的增长幅度；继续严格执行《工资总额使用手册》管理制度；建立企业内部监督管理制度；配合税务部门研究建立收入申报制度，强化税收征管，发挥再分配环节对工资收入的监督调节作用。
2.由“改革成本财政化”转变为“改革成本社会化”。改革的实质是通过制度创新实现社会转型，即实现从自给自足的产品经济社会向社会主义市场经济社会的转型、从农业社会向工业社会的转型、从乡村社会向城市社会的转型、从封闭与半封闭的社会向开放社会的转型。从这个视角来看，改革的最大的收益就是社会整体性的转型与完善。既然改革将使社会整体受益，那么，改革的成本也应该而且必须社会化。能否在新一轮的改革中完成改革成本财政化到改革成本社会化的重大转变，它是关系到改革能否通畅进行的关键之一。
