邹恒甫：过度的财政分权还有可能损害效率。一些学者指出蒂布特模型主要强调的是地方政府在满足居民对公共服务的多样化需求方面的优势，但忽视了地方政府的供给效率，即地方政府提供公共服务的效率。然而，在发展中国家，地方官员的素质和地方政府的效率是一个不能忽视的问题。法国经济学家普鲁德姆（Prudhomme）指出“发展中国家的中央政府机构可能会吸引更高素质的雇员，因为它能提供较好的职业，有更多的晋级和加薪机会，当然中央政府官僚的效率可能比地方政府更高。”
而且，在很多发展中国家，市场和政府的界线是不清楚的。地方政府部门经常进入竞争性领域，将公共资金投入一般性行业，与市场争利。为此，地方政府往往利用行政权力进行地方保护。这样，地方财权的增加往往与低效的重复建设和地方保护主义相伴随。
尹恒：在中国，地方政府热衷于投资上项目。由于没有明确政府投资的责任，缺乏对地方政府投资行为进行有效约束的机制，盲目投资和重复建设层出不穷，损失惨重。为了招商引资，地方政府还经常开出不计成本的政策优惠，扭曲土地、矿产等重要资源的价格信号，漠视环境污染及其代价，损害资源配置的效率。
六、过度的财政分权可能导致地方政府官员更多的腐败
记者：过度的财政分权与地方政府官员的腐败是否也存在着一定的联系？
邹恒甫：在没有透明的民主监督机制和良好的地方政府治理环境下，过度的财政分权可能导致地方政府官员更多的腐败，这在发展中国家尤其明显。一些经济学家（例如国际货币基金组织的着名经济学家维托·坦茨）指出，腐败现象在地方政府要比中央政府更普遍、更严重。
这是由于下级政府与本地利益集团关系更为密切，更可能面临当地利益集团的直接压力，其腐败的机会更多。而且，在发展中国家，地方政府的透明性一般较差，审计、媒体监督等外部约束发展不充分，在地方水平上对腐败的约束可能更少。因此，在发展中国家地方财政权力加大可能导致更多的腐败。
尹恒：地方政府层次上的腐败在中国也十分严重，每年都要查处一大批地方贪官。在地方财政资源乃至一般公共资源的分配过程中，存在大量以权谋私的现象，媒体披露的地方国有资产流失、土地开发领域的腐败可能只是冰山一角。国务院国有资产监督管理委员会主任李荣融日前在国务院新闻办的一次新闻发布会上说，人们谈论颇多的国有资产流失的问题主要发生在市、县一级。基层的腐败是最露骨的，它是对普通民众利益的直接抢劫和掠夺，它直接动摇老百姓对社会公正的信念，使政府的威信蒙上阴影。
七、中央政府应集中更多的财力保证全体公民在教育、卫生、社会保障和一些基本公共服务领域的最低标准
记者：针对以上问题，请您对像中国这样的发展中国家的财政分权提出一些好的建议。
邹恒甫：在一些发展中国家，由于人口的迁移受到多种限制，地方财权的扩大还可能造成地方政府的短期行为，地方政府可能对本地居民课以很高的税费，以扩大自己控制的财力。
由于以上种种原因，就不难理解在发展中国家为什么财政分权的扩大往往与低效率和低发展速度相伴随。对于中国而言，中央政府应集中更多的财力保证全体公民在教育、卫生、社会保障和一些基本公共服务领域的最低标准。比如九年制全民义务教育，必须由中央财政加以保证，从而真正提高全体中国公民的福利。在目前中国经济发展的关键时刻，中央政府还应适当集中财力加大对关系到国计民生和国家战略发展的重大建设项目和行业的投入。只有这样，才能更有利于国家的长远发展。
尹恒：我们还没有真正摆脱困扰了中国50多年的“一管就死、一放就乱”的集权和分权的循环。走出这一困境的惟一途径是建立完善、透明的地方治理机制。如推行村、乡镇、县市的首要领导由公民直选；透明地方政府的财务、政务；提高基层公务员的素质，把好“入口关”，吸收大批优秀的大学毕业生充实基层政府。只有建立了透明、有效的地方治理机制，居民才有可能“以手投票”和“用脚投票”，蒂布特等人的财政分权效率才有可能发挥出来。
世行邹恒甫警言不平等引发社会动荡
界银行高级经济学家邹恒甫日前接受人民网记者独家专访，就世界银行关于发展中国家容易陷入经济腐败、不平等、暴力和社会动荡甚至内战的恶性循环的问题发表警世言论。以下是记者对邹恒甫访谈实录，该文点评是北京师范大学副教授、青年经济学家尹恒。
记者：从世界银行的网站和有关资料上发现，近年来，世界银行对腐败、不平等和社会动荡问题投入了前所未有的关注，您作为世界银行的高级经济学家，能否介绍一下世界银行研究的结论？
邹恒甫：我们的研究表明，发展中国家很容易陷入经济腐败、不平等、暴力和社会动荡甚至内战的恶性循环，其中腐败是关键环节。
腐败是一种寻租行为，特权阶层凭借政治权力参与经济资源配置，为自己牟取私利，是极不公平、严重违背社会正义的分配方式。腐败是发展中国家极为严重的问题。世行最近指出，据最保守的估计每年全球发展中国家行贿的金额也达到1万亿美元。这还不是腐败的全部，侵吞公共资金、掠夺公共财产的数额更难估计，它可能更为严重。
记者：您有更多的这方面的例子吗？
邹恒甫：这方面的例子很多。仅就级别最高的官员而言，印度尼西亚的苏哈托侵吞公共资源达150亿～350亿美元，菲律宾的马科斯、扎伊尔的莫布图（Mobutu）和尼日利亚的阿巴卡（Abacha）侵吞公共资源的规模都在50亿美元以上。
腐败和政府低效是一对孪生兄弟，它们共同构成经济和社会发展的最大障碍，严重损害了经济增长的制度基础。腐败降低资源配置的效率，抑制私人部门的正常发展，给穷人造成巨大的伤害。
尹恒：关于腐败对发展中国家的危害的观点很早就有人提及，而世界银行把经济腐败、不平等、暴力和社会动荡甚至内战的恶性循环作为一个重要课题进行深入研究，并得出一些规律性的东西来，这是应该引起发达国家政府高度重视的。好在中国政府已经充分认识到了腐败给国家带来的巨大危害。近年来，中国政府在反腐败倡廉上做出了巨大的努力，成绩也很大，举世公认。
记者：腐败给发展中国家的经济发展带来高昂的代价，您能用一些数据加以说明吗？
邹恒甫：
2004世行报告指出，腐败是发展中国家摆脱贫困的主要敌人。腐败确实给经济发展带来了高昂的代价。我们可以从侧面说明这一问题，例如世行估计控制腐败、改善政府效率在较长时期可以使人均收入增长4倍，这就是说单单靠控制腐败和改善政府效率就可以使人均实际收入为1000美元的国家达到人均4000美元的水平。其他方面完全相同的国家，控制腐败力度从低度到中度、从中度到高度（世行把控制腐败力度分为低、中和高三种水平），实际人均收入年增长率的差异达到2至4个百分点。
尹恒：其实中国历史上也腐败盛行。腐败使得如此勤劳的民族始终挣扎在饥饿的边缘，它更是朝代更迭的直接原因。远的不说，明末、清末和民国概莫能外。例如晚清官场就十分腐败，各级官吏的薪俸甚低，贪污受贿已经成了公开的秘密。英国传教士慕维廉在19世纪70年代写道：“当今之时，上下交征利，隶胥猛如虎狼，每遇讼事，需索不已，投之以监，而守监者先行凌辱，后则索贿，有贿名曰通监，出入自如，此等恶弊，不可枚举。”连担任过总税务司的英国人赫德在1866也指出腐败导致“万国之内，最驯顺之百姓，竟致处处不服变乱。”所幸目前政府已经认识到了这一点，反腐败的措施也得到了世行的肯定。
记者：从世界银行的统计资料看，一些发展中国家往往是腐败与社会、经济严重不平等形影相随，两者之间是否存在内在的关系呢？
邹恒甫：世行的研究表明，腐败与社会、经济严重不平等之间确实存在着因果联系。特权阶层掌握着基础资源的配置权，他们凭此可以在瞬间积累一般人难以想像的财富，这在完善的市场制度下是无法做到的。如果他们的权力没有受到制度或者道德的约束，而任由私欲泛滥，整个社会将陷入极度的社会、经济不平等，极少数人掌握社会极大部分财富，绝大多数人处于赤贫状态。这种现象在非洲国家并不少见。
值得注意的是，世行的研究还表明，收入分配的格局主要是由一些制度因素决定的，在正常环境下，收入分配格局相当稳定。比如在1951至1992这40年间印度的财富和收入分配不平等状况几乎未变。一些国家收入分配的格局在短期内大幅度变化主要是制度急剧变迁造成的，一旦制度框架稳定下来，腐败与经济严重不平等的局面很难改变。
尹恒：这就是说，制度存在惯性。一旦腐败制度化，它就会侵入社会的骨髓，由此产生的极度社会、经济不平等将成为社会的痼疾。
记者：您在世行对各国收入分配问题作过深入的研究。中国的收入分配不平等问题近来成为理论界和政府部门讨论的一个热点，您对此有何看法？
邹恒甫：经济学家对中国近来收入分配不平等问题的认识基本上是一致的。在短短二十几年里，中国从收入分配十分平等的国家转变为很不平等的国家，贫富差距如此短时期内拉开，在全世界实属罕见。
根据世行的估计，20世纪80年代初期中国的基尼系数是0.26，到1995年是0.38，到20世纪90年代末为0.46。当然要作出准确估计是困难的，考虑到高收入家庭有隐匿收入的倾向，有些民间调查机构甚至认为目前中国的基尼系数已达0.59。值得注意的是，数据显示20世纪80年代及90年代初中国收入差距的扩大是以绝大多数居民收入都有较大增长为前提的，而20世纪90年代中期以后“富者愈富，贫者愈贫”的马太效应十分明显，导致中国在这几年收入分配不平等呈现出极为罕见的加速度。
尹恒：基尼系数是国际上通行的度量不平等的指标，收入分配完全均等时其值为0，全部收入为一人占有、其余社会成员一无所有时其值为1。基尼系数越大说明越不平等。在一般人印象中印度是一个贫富悬殊的国家，其收入分配的基尼系数一直稳定在0.33左右。按照国际通行的看法，基尼系数超过0.4就属于收入分配极不平等的国家。
记者：上世纪90年代以来，一些发展中国家甚至包括一些看来经济增长势头还相当不错的国家，突然陷入暴力、社会动荡甚至内战的泥潭不能自拔，这是否也与腐败、经济严重不平等有关？
邹恒甫：正常情况下，经济不平等与暴力、社会动荡之间并没有必然的联系，例如法国、中国香港和新加坡在上世纪下半叶收入分配的平均基尼系数分别为0.43、0.42和0.40，然而这些国家（地区）社会是比较稳定的，犯罪率也不高。
不过，如果经济不平等主要是由于腐败造成的，情况就不同了。在腐败盛行的环境下，人们积累财富和获得收入的机会极其不均等，贫穷阶层很难接受困苦的现实，富人收入的合理性会受到质疑。例如，如果人们都觉得只有越轨腐败或者心黑胆大才能富起来，面对一个突然冒出的富人，人们心底里会怀疑其纯洁性，而不是视其为值得尊敬的成功人士。犯罪和对财产的掠夺会因此增加。例如世行对发展中国家的研究表明，不平等小幅增加就会使抢劫上升30至35%。在这样的环境下，拥有财产的人对产权会缺乏安全感。有保障的产权能够在耕耘与收获间建立稳定的联系，保证企业和投资者的努力得到应有回报，否则人们工作、投资和创业的积极性会受到损害。最近世行对波兰、罗马尼亚、俄罗斯、斯洛伐克和乌克兰的研究表明，对产权有安全感的企业家比缺乏安全感的企业家利润再投资的比重高出14%至40%之间。在拉丁美洲，超过50%的接受调查企业认为犯罪是他们正常经营的最严重阻碍。这种状况造成的损失是巨大的，世行2000年估计，哥伦比亚和萨尔瓦多因犯罪而损失了四分之三的GDP。
美国社会学家斯托夫指出，相对剥夺感会使一些人的反社会倾向变得相当明显，它是社会不满和社会动荡的重要源泉。这时可能滑入霍布斯所描述的动态过程：如果多数人认为财富分布格局是不公正的，社会紧张就会自我强化，政府可能对局势失去控制。
例如，在2000年津巴布韦黑人开始侵占白人拥有的土地，其农业生产遭受了极大的打击。
这种混乱状况愈演愈烈，到了2003年，这个在1997年还是非洲增长速度最快的国家，变成了衰退最快的国家。菲律宾和印度尼西亚也发生过类似的情形。上世纪90年代未印度尼西亚爆发了代价惨重的社会动荡，仅首都雅加达就有数千人死亡，至今仍处于社会动荡和分裂的边缘。
社会动荡甚至内战对经济和社会发展的影响是毁灭性的。据世行估计，在过去的50年中，内战使年经济增长率平均下降2.2%，GDP比其应有的水平低15%。内战和贫困形影不离，低收入国家发生内战的概率是发达国家的15倍，国家越穷，越容易陷入暴力和经济衰退的恶性循环。
尹恒：如果腐败和由此造成的经济不平等十分严重，贫穷阶层会有很强的被剥夺感。中国最近经济理论界有关腐败及与之相随的国有资产流失的学术讨论如此牵动大众的神经，足以说明这一点。
记者：发展中国家如何避免腐败、不平等和社会动荡的恶性循环？
邹恒甫：在世行和国际货币基金组织最近的联合报告中，为发展中国家开出的药方主要包括实现社会、经济生活民主化；增强社会的透明度；确立公正、长期稳定的财产权制度。
尹恒：这些措施可以从根本上抑制腐败、提高政府部门效率。
曹凤岐教授着名经济学家，1945年7月生，1965年考入北京大学经济系政治经济学专业。
1970年留校任教至今。曾任北京大学经济管理系副主任、工商管理学院副院长、光华管理学院副院长，中国《证券法》起草小组主要成员，《证券投资基金法》起草工作组副组长。现为北京大学金融与证券研究中心主任，光华管理学院教授、博士生导师，国务院学科评议组成员，教育部社会科学委员会委员。中国金融学会常务理事，北京市经济学总会理事，北京市金融学会副会长。
