众所周知，我国县乡财政管理体制存在着较大问题。迄今为止，大量文献集中于分析县乡财政的困难问题，对政府有关政策（如农村税费改革）及其结果的解读，研究县乡财政管理体制的具体运行问题和对策等，但是从多级财政视角总体上把握和研究县乡财政管理体制及其运行，并剖析县乡级政府事权、收入权和支出权的划分和运作问题的实证分析研究较为缺乏。而真正的规则框架恰恰需要在这一分析研究的基础上加以提出。县乡财政管理体制问题直接关系到一系列问题，包括上级政府对县乡的财政管理体制问题，县对乡财政管理体制问题，县乡本身的财政管理体制问题，县乡财政收入问题，县乡财政支出问题，上级对乡转移支付问题，还包括各级政府之间事权、支出责任、收入权的划分。本章主要以分析多级财政体制与政府间关系为切入点，探讨对县和对乡财政管理体制中所存在的问题。本章首先分析上级对县和对乡财政管理体制的状况、特点、问题及其成因，梳理各级政府之间的事权、收入权和支出权的划分和运作问题，然后从规范角度提出解决县乡财政管理体制问题的一些思路。
一 我国县乡财政的现状与问题
近年来，随着中央政府转移支付的增加，我国财政困难县的数量在大幅下降。2005年全国财政困难县791个，占县级单位总数的28%。2005年以来，中央财政投入，实施以缓解县乡财政困难为目标的“三奖一补”政策，激励全国财政困难县乡加快解困。2005—2007年，中央财政投入700多亿元资金用于“三奖一补”转移支付，财政困难县数量下降到2007年的27个。不过，“三奖一补”政策事实上只是缓解了财政困难县的财政状况。迄今为止，我国县乡财政困境依然没有得到根本性转变。我国县乡财政的主要问题体现为：一是县乡收支矛盾突出，收支缺口巨大；二是县乡债务规模庞大，债务负担沉重；三是县乡财政缺少主体税种，严重依赖土地财政；四是县乡财政自给度低，严重依赖转移支付；五是县乡财政支出结构不合理，支出效率低下。
（一）县乡收支矛盾突出，收支缺口巨大
近些年，我国经济高速增长，目前经济总量已经居于世界第二。随着经济的快速增长，我国的一般预算收入也以更快速度快速增长，一般预算收入占GDP的比重也在提高。全国一般预算收入从2001年的1.64万亿元增长到了2011年的10.52万亿元。一般预算收入占GDP的比重从2001年的14.96%上升到了2011年的21.98%。从财政收入的绝对规模来看，无论是东部发达省份的县乡，还是西部落后地区的县乡，都实现了突破性的扩大。以我们调研的四川省安岳县为例，2005年安岳县地方一般预算收入仅为1.64亿元，2010年达到6.31亿元。2005年该县的财政收入总计金额（包括一般预算收入、政府基金收入、预算外收入和上级转移支付收入）为7.1亿元，而2010年，该县的财政收入总计金额已经达到了30.0亿元。这里，主要是安岳县获得的大量中央转移支付解释了该县财政收入总计金额与地方一般预算收入之间的巨大差距。2005年，安岳县获得的中央和省转移支付收入6.0亿元，2010年，该数字达到了20.0亿元。
尽管县、乡镇级本级财政收入两者合计绝对规模较之于过去在不断地增大，但是其在全国财政收入中的占比仍然偏低。从全国各级政府的分级财政收入情况看，中央、省和地级政府的本级广义财政收入（一般预算收入合计、基金收入和预算外收入三者合计总额）均高于县级和乡镇级财政收入。
由于我国税制和税收收入征管和分配体制没有发生大的变化，县乡两级本级财政收入合计占比偏低这一格局迄今为止并没有发生明显的变化。尽管县乡的本级财政收入规模在不断扩大，从总体上看，本级财政收入的扩大还不能够有效地满足县乡两级的财政支出需要。据国家发展改革委员会发布的一份报告显示，2007年，全国平均每个县的财政赤字约为1个亿，全国赤字县占到了全国县域比重的75%。作为基层的政府，县乡政府承担了大量的事权。县乡政府需要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护和行政管理等区域内的公共物品。不仅如此，在国防等全国性的公共物品方面，县乡政府也负有一定的支出责任，如县级政府需要对退伍军人进行就业安置，要给伤残军人应有的社会保障。同时，县乡两级政府还需要支持地方经济的发展。近些年来，随着国家民生政策的逐步落实，如实行义务教育阶段免学费、新型农村合作医疗制度、新型农村养老制度等，这些政策的有效实行都需要县乡财政的配套支持。此外，从去年开始中央政府要求各地政府限期兴建保障房，也给地方政府增加了许多支出负担。县乡两级政府需要履行的事权大多有刚性强、欠账多、支出基数大等特点，因此无法压缩，增长也较快。以四川省安岳县为例，该县2005年的财政支出总计为7.7亿元，而到2010年该县财政支出达到了33.2亿元。其支出主要依赖中央和省（其中主要是中央）的转移支付。
到目前为止，鉴于财政体制情况没有发生明显的变化，全国上述县乡财政收支缺口大问题仍然存在，仍然是一个较为普遍的现象。这一问题在不发达地区表现得更为严重，因为不发达地方经济相对落后，没有充足的税源，提供基本公共产品和弥补其他各种必要支出的资金需要量大，需要垫补的收支空缺占其本级财政收入的比例一般也大。发达地方税源相对充足，财政收入较多，但其对基本公共服务和其他诸如一般和经济基础设施水平的要求也高，其最后支出水平也高，但其中很多支出的必要程度较低。而很多超出必要程度的支出，无论是在发达地区还是在不发达地区，往往需要通过举债等手段解决。
（二）县乡债务规模庞大，债务负担沉重
县乡政府的财政收支缺口的弥补不外乎征税、收费（包括摊牌）和举债这三种基本途径。我国地方政府没有税收的立法权，因此不可能通过增加税种来增加税收收入，而地方税基的扩大和税源的壮实是一个缓慢发展的过程。同时，对于仍然处于“清费改税”阶段的地方政府来说，增加收费来弥补财政收支缺口也并不可行，而摊派也需要师出有名，并且不能反复施行。尽管，我国大多数的地方政府还没有取得通过发债筹资的权限，但在地方财政实际运行中，各地政府正是普遍通过举债来弥补财政收支缺口的。县乡两级政府也不例外，主要通过各种方式的举债来弥补这一缺口。从财政部财政科学研究所赵全厚等学者截至2008年年底的直接调查结果来看，无论东部、中部，还是西部，县乡政府债务问题比较严重，各典型调查县市中县乡级政府性直接债务总额（不含或有、担保债务）普遍超过了年度地方一般预算收入的水平，甚至达到地方一般预算收入的20多倍。一些学者估计2005年我国县乡政府财政债务规模为4000多亿元，另一些学者甚至估计在1万亿元左右。截至2008年年底，县（市）级地方政府的负债规模，据里昂信贷证券的估计，应为3万亿元左右。县乡政府借债主要通过以下三种途径形成的：（1）直接的、规范的融资。较为规范的政府财政债务融资大多数是中央政府规定的融资方式，如国债转贷、国际金融组织贷款、国外贷款、国家农业综合开发贷款、中央代替地方发债等。（2）地方政府主要的延伸性平台。由于我国预算法规定，除中央政府特别指明的债务外，地方政府不得发行债券，也不能直接提供担保，因此，不少地方政府采取建立城市建设投资公司作为平台进行融资。在很多地方，土地储备整理中心也是地方政府融资的另外一个重要平台。地方政府的“土地滚动开发”为地方政府获得大量相关收益，形成所谓的地方政府“第二财政”，但在“土地滚动开发”过程中，也需要大量举债投入资金。而且许多储备的土地，本来可以高价出让，被地方政府低价或者零地价作为工业用地转让给外来投资企业。（3）通过拖欠的方式形成债务。许多承担政府公共项目建设的公司往往不能及时拿到工程款，但是为了和政府部门进行下一步的合作，许多承包单位也只能默认政府部门拖欠工程款的行为。
目前，引起人们较大关注的政府通过地方投融资平台而形成的负债，因为通过这种方式形成的负债目前规模巨大、风险较高。2008年4季度以来，为应对国际金融危机冲击影响，我国实施四万亿投资计划等一系列刺激政策，各地尤其是一些县市也相应成立了投融资平台，地方债务规模急剧膨胀。所谓地方政府投融资平台主要是指地方政府组建的不同类型的投融资公司，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司、土地储备整理中心等；政府通过划拨土地等，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时辅之以财政补贴等作为还款保证，融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目。我们可以发现地方融资公司承担的项目大多具有公共物品或者准公共物品的特点，具有很大的外溢性，因此项目本身往往难以形成有效的现金流来弥补建造的成本。同时，作为地方政府领导，既然有了一个平台公司，就更偏向于利用这个平台公司融入更多的资本，建设更多的项目，从而突显政绩，并且地方政府领导一经更换，原来的政府领导也不需要为所形成的债务承担任何责任。最后，地方政府融资平台本身所用于注册的资产往往具有不可售性等特点，如政府办公大楼和学校教学楼等，用这些资产作抵押，银行无法拍卖，最终也只能默认政府的欠款甚至违约行为。地方政府融资平台形成的直接和或有负债最终可能引发政府的债务危机。
根据国家审计署的报告，至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立投融资平台公司6576家，其中：省级165家、市级1648家、县级4763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的投融资平台公司均达10家以上。从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1173家，还进行其他经营活动的2169家。2010年底投融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，其中：政府负有偿还责任的债务31375.29亿元、政府负有担保责任的债务8143.71亿元、其他相关债务10191.68亿元，分别占63.12%、16.38%、20.50%。从债务偿还看，有358家投融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家投融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。审计发现，有1033家投融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，涉及金额2441.5亿元；由于投融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，有26.37%共计1734家投融资平台公司出现亏损。地方投融资平台公司举债规模惊人，重庆的情况亦然。根据重庆市政府提供的资料，其旗下主要有八大政府融资平台，各家平台公司目前的负债率都超过70%或者更高，截止2010年底，其总债务规模超过3000亿。根据重庆市审计局2011年8月公布的数据，重庆市所辖40个区县2010年末的政府性债务余额为2159亿元，其中政府负有直接偿还责任的占83%政府负有担保责任的债务252亿元，占12%；其他相关债务125亿元，占5%。举债主体中，融资平台公司债务达1581亿，占比73%。有11个区县的债务率高于100%，偿债率高于20%，偿债压力较大，债务风险较高。重庆审计局还表示，20个区县债务举借存在违规贷款、担保等问题，涉及金额76.1亿元。又据央行重庆营管部公布的数据，截止2012年2月底，重庆地方政府融资平台的贷款余额为4225亿元，不良率为0.2%，处于相对较好水平。但是，上述重庆的负债数据和不良率数据估计都比实际情况偏低。国企负债和很多政府隐形负债是没有统计在内的。而且大量问题贷款并不反映在正式公布的不良率之中。比如，重庆目前正在往下调整其未来经济增长速度。国家开发银行向重庆提供了近千亿的贷款。比如，2010年，国家开发银行支持重庆“二环八射”项目建设的贷款余额为人民币337.39亿元人民币，对项目的累计承诺贷款达506.83亿元2009年，为支持重庆轻轨项目3、6号线项目承诺的贷款为人民币111.9亿元。但是，这些贷款的质量依赖于重庆市政府是否能够继续把足够的资金投入到各种工程当中，其财政状况是否能够继续化解还本付息的压力。现有情况下，维持原有的高速巨量投资看来是成问题的。重庆市目前已经出现大量的问题地产。全市问题贷款的数量大幅上升已成必然。
实际上国家审计署所公布的地方政府投融资平台公司负债规模仍然是保守的估算结果。大量的隐性或有负债，如政府通过地方企业的大量隐性担保并没有算在内。实际上，有些县乡政府甚至已经到了破产的边缘，甚至于公务员的工资也需要依靠银行的贷款才能发放。据权威报告显示，乡镇一级地方政府的负债每年以20%的速度增长，目前保守估计在1万亿以上，按照很多地方财政收入状况和“破产标准”，我国乡镇一级很多政府都早已破产，很多乡镇面对巨额债务甚至制定了“百年”还债计划。只是一方面由于我国法律没有规定政府的破产程序，另一方面，上级政府的转移支付，或者专项资金的挪用，拖欠的施工费用和银行贷款利息给了县乡政府喘息的机会，从而没有出现政府破产的情况。
安岳县近年来也推行财政扩张和赤字财政的政策，债务规模也有着较快的增长。截至2005年底，安岳县共有债务144099万元，其中：县本级债务84798万元，乡镇债务总额为59301万元，分别占58.8%和41.2%。负债主要用于投资兴办企业、教育支出卫生、公共设施建设、弥补日常开支等支出。另外，有很大一部分债务是关闭合作基金会政府兜底负债，达到了1444万元。截至2010年底，安岳县共有债务约20亿元，其中：县本级债务总额在17亿元左右，乡镇债权总额大约有3亿元，分别占85%和15%。其中，粮食部门政策性挂账负债约3亿元，交通部门负债约8亿元，教育支出负债约1.3亿元，土地部门征地负债约1.6亿元，支持城镇基础设施建设负债约1.7亿元。目前，安岳县政府融资主要通过4家融资平台公司进行：国有资产经营公司、兴安公司（为城市基础设施建设融资）、交通投资有限公司和思源投资有限公司（为水利建设融资）。从2005—2010年，县乡两级的债务总额年均增长6.8%。2010年，安岳县的县乡债务总额达到了该县地方一般预算收入的4.6倍，与很多其他县市一样，该县目前存在一定的还本付息压力，借新债还旧债的“滚雪球”效应比较明显。
（三）县乡财政缺少主体税种，严重依赖土地财政
1994年分税制改革以后，中央对地方的主要税收收入实行了分成，比如增值税，中央分享增值税收入的75%，而省级及其以下政府只占有增值税收入的25%。在很多省，省、市两级政府从县里余下的25%增值税收入部分中提取分成，分成比例在不同的县市大小不一。浙江省属于例外，省市两级没有参加增值税分成。从2002年起，个人所得税和企业所得税也改为共享税。在当年，中央分享这两项所得税的50%，而省级及其以下政府只占有这两项所得税收入的50%。而从2003年起，中央分享60%，省级及其以下政府只分享40%。这进一步强化了县乡两级财政主体税种缺失问题。尽管目前政府也在着意培养地方政府的主体税种，如新疆2010年6月启动了资源税的改革，原油和天然气两大资源都由从量计征改为从价计征，税率均为5%，与此同时新疆资源税明显增加，但是资源税也仅占新疆地方税收的8%左右，不足以形成主体税种。2000年，中央下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》。农村税费改革首先在安徽省全省范围内推开，接着其他省份开始选择部分地区进行试点。2003年在全国范围内展开。2004年，进一步加大了农村税费改革力度，取消了除烟叶外的农业特产税，逐步降低农业税税率，进行免征农业税改革试点，并明确提出五年内全面取消农业税。2005年宣布取消牧业税，全国免征农业税的省份扩大为28个，2006年宣布全部取消农业税。农村税费改革的完成，对于以工业为主的东部省份形成的冲击相对较小，而对以农业为主的西部省份的县乡则形成了较大的冲击，尤其对分布在边疆、边远地区、少数民族地区和国家自然林、水源保护地区，中心城市的边远地区和经济不发达的农业县和一些不适应发展工业的县的冲击更大，因为这些地区严重依赖第一产业的发展，农业税取消以后，这些县乡也就失去了自己的主体税种。另外，财政收入中的一次性收入比重在不断增加，如契税和耕地占用税等。一次性收入是一种时点性收入，不会给未来带来更多的财政收入，但却有可能加大未来财政预算制定的收入基数。同时，本期财政收入的增加会刺激本期财政支出，而财政支出刚性会导致未来财政支出膨胀，加剧未来财政收支缺口。
从以上数据可以看出，2010年，安岳县地方一般预算收入结构发生了重大变化，税收收入在地方一般预算收入的比重超过非税收入的比重。但是通过分析，我们可以看到这种超越具有一定的偶然性。从2009年到2010年，营业税从4393万元增长到了6404万元，增长率为45.8%；土地增值税从1115万元增长到4207万元，增长率为277.3%；耕地占用税从1709万元增长到了5120万元，增长率为199.6%。可见土地增值税和耕地占用税对地方一般预算收入的增长贡献率大于营业税的贡献率。土地增值税的快速增长与房地产市场的快速发展有关，安岳房价已经从2005年均价1000元/平方米上升到了2010年的均价4000元/平方米，2011年在国家房地产宏观调控政策影响下，土地增值税已经出现下降趋势。耕地占用税具有特定性、一次性、限制性和开发性等不同于其他税收的特点。因此，土地增值税和耕地占用税不可能成地方税收体系中的主体税种。可以作为主体税种的营业税和增长税，尽管有了较快的增长，但是在税收收入的比重仍然过低。因此，可以说，安岳县目前还没形成像2005年前农业税那样的稳定持续的主体税种，财政收入增长稳定性和质量不高。很多县市都存在主体税种的缺失问题。这一问题对县乡财政收入必然带来一定的风险，因此许多县乡通过另一种方式来确保财政收入的稳定增长。目前，土地财政收入为地方政府所普遍采取的增加收入的方法，由此带来的收入可以用于支出农村农业发展、城市建设和保障性安居工程，从而缓解一般预算支出的压力。所谓的土地财政收入是指以土地及其地上附着物为载体的财政收入。土地财政收入最直接的表现为土地出让收入。其实，除了正常的土地转让收入之外，地方政府还可获得其他与“土地滚动开发”有关的多种相关收入。在“土地滚动开发”的第一轮过程中，地方政府在对某一地块进行征收和开发规划之初，该地块和周边房地产就往往开始上扬，这是因为政府的未来基础设施投入和其他投入将资本化到这些房地产，导致其增值。随着这些房地产的增值，政府的税、费收入也随着上升。反映在市场上，房地产价格上升，其中包含了大量的政府税费收入。政府的基础设施投入和其他投入越多，这些投入资本化到房地产的程度越高，政府的税费收入也越高。更有甚者，城市投资公司和一些房地产开发公司本身就为地方政府所掌控，因此地方政府还可以从这些公司的直接投资和开发中获益。其后，地方政府将获得的部分税、费和利润收入，外加新债收入，又投入到土地征收、开发和基础设施投入，从而进入下一轮的“土地滚动开发”。
根据中国土地政策改革课题组的调查研究结果，城市扩张带来的房地产业和建筑业的发展，使得土地财政收入近年来已成为地方财政预算的支柱性收入。在东部一些发达县、市，由建筑业和房地产业创造的税收是地方税收中增幅最大的两大产业，增幅高达50%至100%，这两项税收占到地方税收的37%以上。据此，我们可以把土地财政收入划分为税收收入和非税收收入两类，土地财政税收收入主要包括和土地、房地产具有直接关系的税收以及和土地、房地产具有间接或者部分关系的税收收入，主要包括：耕地占用税、城镇土地使用税、房产税、土地增值税和契税等。土地财政非税收收入主要包括两部分：一部分是国有土地的土地出让金收入；另一部分是和土地相关的行政事业性收费和一些隐性收入。从财政预算角度讲，所有的土地财政税收收入属于县级财政一般预算收入，国有土地出让金属于县级财政专项基金预算收入，土地相关的行政事业性收费和隐性收入属于预算外收入。土地出让金收入在土地财政相关收入中所占比例在28%—39%之间，而与土地相关的税收收入的总和在土地财政相关收入中的份额更加大。另外，土地抵押收入占地方财政收入的比重也较高，达到了70%左右，2006年土地抵押收入相当于地方财政收入的71.7%，这必然导致地方更加积极地抬高地价，进行园区建设和征地，为通过土地抵押形成的债务融资，但由此也会导致房地产市场的泡沫，激化政府与被征地群众的矛盾，引发一系列的经济和社会问题。但由于没有对政府领导的债务约束机制，政府领导在任期内倾向于利用土地资源取得最大的抵押收入。同时，土地价值受市场波动影响较大，未来收益具有不确定性，因此这方面的风险也不可忽视。
（四）县乡财政自给度低，严重依赖转移支付
财政自给度是指地方的本级广义财政收入（一般预算收入合计、基金收入和预算外收入三者的总额）和地方本级广义财政支出（一般预算支出、基金预算支出和预算外支出）的比例，反映财政自给自足的程度。与此相反，财政依赖度则是上级转移支付收入占地方本级广义财政支出的比重。这里又区分两种情况：一是上级转移支付收入中含上级对地方的税收返还，二是不含。
我们首先从全国范围来考察地方对中央转移支付的依赖程度。可以发现，地方政府对中央政府的转移支付依赖程度仍然是较高的。2010年，中央对地方含税收返还在内的转移支付总规模为32341.09亿元，而当年中央本级财政支出为15989.73亿元，转移支付为中央本级支出的2倍，占中央财政支出的66.9%。同年地方本级收入40613.04亿元，加上来自中央转移支付总额（含税收返还在内）32341.09亿元，地方财政收入72954.13亿元，而地方财政支出73884.43亿元，中央转移支付资金占其来源的43.8%。
2006年，全国县级政府的本级广义财政收入（包括一般预算收入合计、基金收入和预算外收入三者合计总额）总计为5359亿元，乡镇级政府的本级广义财政收入总计为2284亿元。2006年县级政府的本级广义财政支出为11277亿元，乡镇级政府的本级广义财政支出为2697亿元。我们可以得出县级财政的自给度（含税收返还）只有47.5%，而乡级财政的财政自给度为84.7%。乡级财政的自给度远远高于县级财政的自给度，这是因为县级政府承担的事权相对较多，县级既要维持本级政权运转、教育和卫生医疗，还需要支援农村支出、负责区内基础建设和城镇建设、失业、养老保险和救济和计划生育，而乡镇政府的事权只有本级政权运转、农村教育和计划生育。另外，在进行农村医疗卫生体制和农村养老保险体制改革后，县级政府的政策性支出压力必然更大。但实际上从目前我国县乡政府之间的关系来看，县级政府承担许多乡级政府需要承担的事权，如援助农村支出，农村通常是由乡级政府直接管辖，同时农村的公共物品也不具有外溢性，这种乡内的区域性产品本来应该由乡级政府提供，但实际上这个事权由县级政府承担，因为在目前的分税制体制下，乡镇政府的一般预算收入远远不能负担广大农村地区对公共服务的支出需求。因此，县乡财政是个联系紧密的统一体，尤其在全国许多县市实行“乡财县管乡用”以后，县乡财政之间的联系就更加紧密了。所以，我们应该用县乡财政的整体自给度来判断县乡财政的依赖度，2006年，县乡本级广义财政收入总和（包括一般预算收入合计、基金收入和预算外收入三者合计总额）为7643亿元，广义财政支出为13974亿元，县乡财政自给度为54.7%，也就是说县乡财政广义财政支出的45.3%的需要依赖转移支付和赤字融资。以四川省安岳县为例，2010年安岳县（含乡镇级）广义财政收入为13.1亿元，而本级广义财政支出为33.0亿元，财政自给度只有39.7%。
分税制改革之前，中央政府也充分地认识到财权集中到中央以后，地方财政自给度必将降低，因而在1994年以后，我国逐步建立了各项转移支付制度，其中包括一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付包括税收返还、财力均等化转移支付（一般性转移支付补助）。专项转移支付包括调整工资转移支付、农村税费改革转移支付补助、民族地区转移支付、原体制补助、专项转移支付补助和其他补助。上述转移支付很大一块涉及对县乡村的转移支付。目前一部分县乡财政对上级转移支付的依赖程度非常严重。除了中央对地方的转移支付之外，省和一些地市也对一部分县市提供转移支付。这部分转移支付透明度较低。有些地区也采取“以奖代补”的形式。尤其是较为贫困的县，其财政对来自中央、省和地市的转移支付的依赖度很高。
我们以四川省安岳县为例，根据安岳县财政局提供的资料，2010年，安岳县财政供养人口（不包括村干部）达到26700多人，占总人口的1.68%。值得注意的是，安岳县财政供养人员中教育部门人数达到了12900多人，占到财政供养人口的48.3%，按照安岳县教育部门从业人员的平均工资30086元计算，教育部门工资达到了3.88亿，已经是该县地方一般预算收入的88.7%。如果再加上其他部门的财政供养人员工资支出，安岳县地方的一般预算收入远远满足不了需要。而且目前机关工作人员实际人均工资标准较低，2010年机关工作人员全年平均工资只有26869元。这说明在当前分税制体制下，该县自行承担财政供养人口的工作支出是不可持续的，只能是“吃饭财政”。而“保民生、促发展”所需的支出则更大地依赖上级政府的转移支付，2010年，安岳县共得到上级转移支付19.80亿元，为地方一般预算收入的3.14倍。我们用转移支付力度，即转移支付额占地方一般预算支出总额的比例来反映安岳县对转移支付的依赖程度，安岳县的转移支付力度高达79.6%。
（五）县乡财政支出结构不合理，支出效率低下
我国的县乡财政支出结构也不合理，主要表现在支出方面“越位”和“缺位”的并存，由此导致县乡的公共服务水平较低。支出的越位一方面表现为县乡政府过多地涉足竞争性经济领域，如许多乡镇政府出面通过集资和借贷兴办了大量的乡镇企业，另一方面表现许多县乡政府超越自身的经济实力举办“政绩”工程，许多政府领导在任期内为了急于出政绩，不顾财力的限制，靠贷款、集资和摊派大搞“面子”、“样板”、“形象”工程，如有的县乡政府的办公楼建造甚至比可以和白宫相媲美，消耗和浪费有限的县乡财政资源。而县乡政府的“缺位”主要表现在以下几个方面：县乡政权机构和县乡的公益事业缺乏保障，县乡政权机构和公益事业单位如中小学校、卫生防保机构等，按性质属于公共部门，其服务属于公共产品范畴，这些支出理应由财政资金提供保障，但由于县乡财政的越位供给，造成本应由财政保障的事业资金供给短缺、保障乏力；政府提供的公共服务设施，环境保护、非营利性的基础设施项目，由于财力有限，投入偏少，既影响了基础设施、公共服务设施建设和环境保护，又易产生乱集资、乱收费；对农村社会保障无力顾及，而社会保障是实现现代社会公平的基本要求，也是保障社会稳定的重要支柱，在我国以市场为取向的农村改革中，急需建立完善的农村社会保障制度，以稳定广大农村居民的经济和社会生活，但是就目前的县乡财力，根本无力顾及。另外，还有上级政府出台政策导致的政策性增资和资金配套政策，使县乡政府的刚性支出不断增长，然而这些支出虽然部分适合县乡社会经济发展的最迫切需求，另一部分则不一定适合。
县乡财政的这种支出方式，必然导致县乡财政资源利用效率的低下。财政支出的“越位”和“缺位”只是县乡财政支出效率低下的部分表现形式，而因此在这种支出方式的深层次原因尤其值得我们关注。目前，导致县乡财政支出效率低下的原因主要有以下几点：首先，地方政府的权利缺少约束机制，预算软约束。原则上，县乡预算一经县乡人民代表大会审查通过就应成为县乡政府一定时期内的收支行为准则，不得随意变动。但是，在实际的执行过程中，县乡政府在执行过程随意性很大，调整预算数很少经过人大，往往凭政府领导“一支笔”或“一句话”就完成预算数据和项目的改变。另外，县乡人民代表大会的整体素质相对偏低，缺少财政监督的经验。由于县乡预算内外尚未集中统一管理，预算外资金游离于财政监督之外，一些不合理、不合法的支出在预算外资金中列支，这一切都为财政支出预算约束软化留下了隐患。我国地方政府的预算外资金的规模具有逐年增加的趋势。其次，下管一级体制缺乏信息对称性。目前，县乡政府还存在着政策性增资和配套资金等刚性支出，这些支出都是由中央政府或者上级政府规定的。但是，中央政府或者上级政府在考虑全局因素后再制定政策，这样的政策不可能照顾到每个地区的具体情况，存在着信息不对称性，往往会导致政策的不适宜性。如国家要求教育的投入要高于财政收入的增长幅度，这对于西部教育资源相对落后的地区，对于促进教育事业的发展是有积极作用的，但是对于东部地区教育资源本来就比较丰富的地区，这种硬性的规定会导致财政资源的浪费，许多学校的校园路面建成没几年就翻新。最后，由于县乡民主制度不够健全，缺少偏好显露机制，从而不能够准确地向决策层反映县乡的公共产品和公共服务需求。而且出于同样的原因，地方政府的财政行为缺乏规则约束。
二 我国对县财政体制特点、问题与成因
我国上级政府对县财政体制主要涉及对县财政管理体制的行政管理级次，收入划分，事权和支出责任的划分，以及财政转移支付制度。无论是中央对省的分税制财政管理体制，还是许多省和地市对县的分税制财政管理体制，都呈现为行政权力集中体制前提下的分权模式。
总体上看，我国属于单一制国家，奉行“下管一级”的财政管理制度。对县财政管理体制的上级政府管理级次分为两种，其一为省级政府，其二为地市级政府。省级政府直管对县财政管理体制的模式成为“省管县”（或称“省直管县”）模式，而地市级政府管理对县财政管理体制的模式称为“市管县”模式。
我国对县财政管理体制模式的根本特点总体上包括：一是预算内收入划分不是由法律规定的，而是行政主导的。二是在收入划分方面，上级政府与县级政府之间存在着博弈关系。上级政府主导上下级间预算内收入划分，但县级政府会对上级采取战略性对策行为，在谋求其他收入（预算外收入、土地转让收入、举债、欠账、强调财政困难等）方面拥有一定程度的自主权，或者通过强调财政困难寻求上级政府的一般或者专项转移支付，同时为下一轮收入划分创造较为有利的讨价还价条件。三是各级政府的支出责任主要沿袭已经形成的格局，不作明确划分，上级政府仍然有改变和转嫁支出责任的主导权。四是在当前的对县分税制财政管理体制下，整个对县财政管理体制在设计上没有充分考虑和面向县政府和居民的偏好和需求。
（一）“省管县”与“扩权强县”的财政管理体制改革
1994年分税制财政管理体制改革根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（[1993]国发第85号，下称“决定”）进行的，主要确定了中央与省级政府之间的财政关系。它没有具体规定省以下的财政管理体制，而只是笼统规定由各省根据“决定”制定对所属市、县的财政管理体制。与此相应，1994年以来各省进行了省以下财政管理体制改革。但是，在哪一级上级政府在财政上管辖县级政府问题上，1994年国务院要求在实行分税制财政体制时要求落实“一级政府，一级财政”，实际上就是要做实地市级政府，推行市管县财政体制。在改革开放之初，除了浙江省沿袭过去的做法继续推行“省管县”财政管理体制之外，其他各省一般采取“下管一级”的原则，自上而下逐级确立“省管市”、“市管县”的财政管理模式。这样在具体操作上，按照对县财政管理体制的上级行政管理级次的不同，全国在1994年前后均可以区分两种主要的对县财政管理体制：其一为省直接对县财政管理体制，即“省管县”财政管理体制，其代表省份就是浙江省，这里也包括本来就没有地级市作为行政管理级次的直辖市和海南省；其二为市对县财政管理体制，即“市管县”财政管理体制。2009年，随着中央“一号文件”的发布，我国许多县市正在推进省直接管理县（市）财政体制改革和类似的“扩权强县”改革试点。
“省管县”财政管理体制，主要就是指在财政收支划分、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县，县财政和市本级财政一样直接同省财政挂钩。与此相反，所谓“市管县”体制，是指在行政和财政管理方面，把同一经济区内的一些县（市）划归中心城市进行管理，从而使得中心城市实际上成为由省直接领导的一级地方政权。“省管县”曾是新中国成立后一直实行的财政制度，但在1994年实行分税制后，只有浙江省把“省管县”延续了下来，其他省放弃原来的做法，改行“省管市、市管县”财政管理体制模式。1994年开始逐级确立“省管市”、“市管县”的财政管理模式。最初的设想是，由此打破行政壁垒和城乡分隔，发挥中心城市带动周边县域农村经济发展的作用。与此对应，“市管县”的优点在于：部分经济实力较强的地市作为更高一级行政级次，可能会在在一定程度上带动部分周边县的经济发展，比如提供一定程度的转移支付，该金额有可能超出地市政府从周边县抽取和集中的财政收入。但是，“市管县”实际上总体上增设了政府间财政管理体制的级次。级次越多，县乡级政府受到的体制约束就越多。“市管县”财政管理体制在很多地区均存在着这种体制不顺问题：一是整个管理效率由于政府管理级次的增多而下降；二是在“市管县”财政管理体制下，大部分地市参与共享县的财政收入，也就是集中部分县的财力（“市刮县”）；三是一部分地市并没有向县级财政提供对等的财政支持或者行政支持，甚至一些地市级政府的行政干预或者不作为成为一些县继续发展、与地市平等竞争的障碍（“市压县”），比如苏州市下辖的一些县级市政府就遇到这方面的问题；四是一些地市政府往往“事务往下压，财权往上收”，导致基层政府运行不稳定；五是一些经济规模小、实力差的地市难以带动其周边所属县的发展（“小牛拉大车”）。“省管县”财政管理体制的优点是：一是淡化地、市一级政府的财政职能，实行“省管县”，相应减少了市级中间管理环节，有效地避免管理效率的递减；二是有利于省直接掌握各县财政状况，加快省对困难县财政的支持力度，加快省级财政转移支付资金流速；三是这种体制还避免了市与县在发展空间的竞争中可能出现的“以大压小”情况，保障了县域经济的发展空间。比如，浙江的“省管县”财政体制，是在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到除计划单列市外的63个县（含县级市）、市，县、市财政都直接同省财政挂钩，两者在财政体制上没有结算关系。“省管县”的缺点包括：省直管县体制会造成信息不对称程度增加，由于省政府人力有限，该体制难以真正落实对县级政府的财政管理；此外，在省域跨度大、县市数目多的省份，省政府难以有效监督县级政府的财政行为。
对上述“市管县”和“省管县”财政管理体制各自的优劣之处的比较，成为我国中央政府近年来推行“省管县”财政体制改革或者“扩权强县”改革的原因。全国多数县总体上赞成“省管县”财政管理体制改革。不过，全国采取“市管县”的地区中，仍然有部分县级政府从地市级政府获得的财政和行政支持多于其付出的遵从成本（包括被集中的财政收入），这些县往往反对推行“省管县”或“扩权强县”改革。比如，据笔者调查，广西南宁市下一些较贫困县，每年从市级财政获得比较可观的转移支付；江苏省溧阳市经济上业已比较发达，不过由于其辖内存在革命老区而从地级市常州市获得可观的财政支持。无论是南宁市辖内那些贫困县，还是总体上经济已经较为发达的溧阳市，均有部分官员反对推行“省管县”财政管理体制改革。
2002年，安徽、湖北等省在财政体制等方面试行“省管县”改革。截止2007年6月，全国已经有18个省试点“省管县”行政管理体制，其中包括“省管县”财政管理体制。外加4个直辖市本来就是这种“省管县”体制（因其不设地市级行政级次），共有22个省市自治区实行了“省管县”体制。
2009年的中央“一号文件”明确提出：推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围；稳步推进扩权强县改革试点；鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。目前，越来越多的省份进行了“省管县”财政管理体制试点改革。
我国近年来在实施上述“扩权强县”试点改革。其主要内容是下放经济管理权，省对县的财政进行直管，实行省县二级财政体制，但仍维持市对县的行政领导地位。其实质仍然是上述“省管县”财政管理体制，外加一些经济、投资和行政等领域的放权。比如2007年，四川省对安岳县（归属于地级市资阳市管辖）实行“扩权强县”试点改革，包括了实施“省管县”财政管理体制试点改革的内容。此外，“扩权强县”试点也在业已实施“省管县”的省份实行。四川省直接对安岳县及其所在地级市资阳市实行统一的分税制财政管理体制，确保既得利益，实施增量调控。从2007年1月1日起，除中央、四川省按财政体制参与安岳县的税收分享外，所在资阳市不再参与安岳县税收分享。在具体操作中，“扩权强县”试点体制有着如下优点：一是有利于减少政府管理的层级数目，精简政府管理程序，减少甚至消除地级市政府对县的控制和干预，以及对县的财力集中；二是有利于扩权县的自主治理；三是有利于经济区域发挥区域一体化作用，而不是强化地市作为行政区域的整合甚至压制作用。不过，“扩权强县”还存在着一系列问题：一是地级市对扩权县的支持力度减弱。许多地级市本来对其所管辖县一方面集中部分财力，同时对其中一部分落后县提供一些资金支持。在推行“扩权强县”后，地级市对这部分扩权县减少了资金支持。比如在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求地级市配套的部分没有到位，而省里又无相应的直接补助政策，这样就给一些比较落后的县（市）发展带来很大资金瓶颈制约。二是省直土地、金融、工商、税务等垂直管理部门各自自成一体，在扩权政策中难以对县放权。这些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的自上而下的集权架构面前无能为力。三是扩权县事实上与原来隶属的地级市管理难以完全脱钩（比如县政府的主要人事管理权可能仍由地市级政府掌握），催生了与原来地级市的矛盾，容易出现省和地市“两个婆婆”的问题，需要县级政府同时应对两者。四是“扩权强县”后省级政府同时面对这么多县，其监督管理能力需要加强，比如在地区一级需要引入作为省政府派出机构的“地区公署”，但这方面工作没有得到加强。此外，扩权后地方民主没有得到相应的增强，“扩权强县”只停留于对地方政府的扩权，这导致总体上对地方政府的制衡减弱。
作为改革的结果，目前存在四种“省管县”改革实现形式：一是以北京、上海、天津、重庆等直辖市以及海南省为代表的行政管理型，即这些地区行政管理层级就是直接管理县，没有地级市这一中间环节，财政体制自然是省直管县；二是以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的省全面管理型，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理；三是以山西、辽宁、河南等省为代表的补助资金管理型，主要是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理；四是山东、广西实行的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍以省对市、市对县方式办理，同时，省级财政加强对县级监管。
无论是“省管县”、“市管县”，还是“扩权强县”改革，都存在两种深层体制问题：一是它们仍然遵循旧有的“下管一级”的思路，虽然是改进自上而下管理下级政府体制的尝试，但不可能通过这种改革根除与自上而下的财政和行政管理方式对应的一些问题。其中最严重的问题是上级政府面对下级政府的信息不对称问题。需要健全地方基层民主制度来协助克服这方面的治理缺陷问题。二是所有这些改革都是在行政框架内进行，而这种根本的事权和财政收支划分本应该属于人大立法的内容。我国的《预算法》规定了由国务院另行规定财政收支划分，国务院发布的《预算法》实施条例规定政府之间的分税制财政管理体制由国务院另行规定，两者只需要向全国人大备案。按照国际上习惯性的做法，中央和地方的财政关系的调整，属于政府间权力的重新分配，应该通过立法解决，而不是由行政部门主导。这两种行政本位的规定均违背基本的法理和法律的精神，不符合民主财政的程序，需要得到纠正。上述两种深层体制问题的存在，也从根本上决定了地方难以达致善治之功效。
（二）收入划分
我国县级政府的收入权尤其是征税权在总体上非常有限：一是包括省以及省以下地方政府没有税收立法权，而收费的立项权也由中央、省及一些较大的市确定，最终均要求由中央控制。县级政府没有根据自己的需要不经上级批准在本地筹集收费的权力。二是县级政府本身的举债能力受到严格的约束，但其仍然可以通过其所属企业或者项目举债。根据2004年的《预算法》，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，而且除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。但是，地方企业或者项目的举债不在此限定之列。而地方政府反过来为这些企业或者项目提供隐形担保，也无法得到有效阻止。三是由上级政府主导对县分税制财政管理体制和收入的划分，但是这种主导权受到县级政府自身讨价还价能力和对策性行为的影响。
在收入划分方面，省或市对县财政管理体制的具体做法是：
首先，在中央政府通过对省的分税制财政体制从全省（包括县）切去一大块收入（中央固定收入和共享收入的中央部分）之后，省政府从辖内各地市、县再切去一块收入（省固定收入和与市、县共享收入的省属部分）。
其次，很多推行“市管县”或者“扩权强县”财政管理体制的中心城市，往往还从辖内县市切去一块收入，一般以“集中一部分收入”的名义。
再次，上至中央、下至地市的各级政府均对下级政府保留改变收入分配、集中收入的主导权，并控制部分可支配收入的转移支付。
在收入划分过程中，上下级政府均重视维护双方的既得利益格局，上级政府在未来收入增量上往往考虑更多地集中下级政府的收入。由此形成上行下效、“下管一级”的多级收入划分办法。不过上级政府集中县市政府财力的能力并非无限，它受到地方政府的讨价还价能力、寻租能力、“藏富于民”之类的对策性行为能力等因素的制约。
由于各省根据1993年国务院的“决定”对省以下财政管理体制有其自主权，1994年后出台的全国各地对县财政管理体制呈现出一种体制的多样性。所有省把各自省以下财政管理体制称作为“分税制”。但是，不存在完全规范的省以下分税制财政管理体制。许多地方仍然延续着“财政包干”时期的一些“包干制”和“基数法”的做法，而且，“分税”都是在1994年前的实际县乡收入基数基础上进行的，关注的是对收入的划分。从各地区通行做法看，除了分税制改革上下划的税种外，其他原有的地方税收基本上仍按原收入级次划分，还有个别地区调整了营业税的划分办法。增值税上划中央75%以后，大部分地区将地方25%部分留给了市、县，小部分地区省与市、县共享收入。中央下划的税种及新开征的税收大部分地区都实行了省与市县共享。此外，正如上文所述，一些地方实行了“市管县”财政管理体制，其中很多地市级政府参与了县财政收入的共享；另外一些地方实行了“省管县”财政管理体制，地市级政府不参与县财政收入的共享。
我们以四川省安岳县为例来分析对县分税制财政体制。
我国这种上级行政部门主导的省和省以下政府收入分配制度，包括对县分税制财政管理体制，其优点是为省级政府提供了预算灵活性，并有助于实现省内地方政府间的收入均衡。但这同时也产生了一些代价：一是它使市、县政府没有收入自主权，它使得很多较落后市、县过度依赖中央和省政府的转移支付，减轻了市、县政府各自的责任感；二是缺乏以一般预算为主体的稳定的正式分配体制也使地方政府的收入可预测性下降，使得其安排计划和支出预算的能力下降；三是缺乏这种正式收入分配机制会对地方政府的税收征收努力程度产生反向的作用，因为它将使地方政府将财源隐藏在预算外资金，甚至制度外收入中。
（三）事权和支出责任的划分
我国中央对省财政管理体制中，中央政府过分强调财权的调整，而忽视了事权的调整。因此，在政府间事权的划分上，存在着某种程度上的上下不明，你中有我，我中有你以及事权下放过低等问题。这些事权划分问题同样存在于省以下财政管理体制中。
1994年分税制改革旨在提高财政收入占GDP的比重以及中央政府的财政集中度。根据1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（[1993]国发第85号），分税制财政体制改革中，中央和省按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围，并根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税。全国各地的省以下财政管理体制无论是否确实实行分税制，均以分税制财政管理体制为名，至少在名义上奉行这种按照事权和支出责任划分收入的原则。
上述根据事权与财权相结合原则就其本身形式而言符合国际上通行的做法，但是实际操作上与之相差很大。国际上事权与财权对应原则，有其一些隐含的预设前提和比较成熟的做法。其隐含预设前提是：首先要划分政府与市场的职能，其次划分各级政府的事权。其成熟的做法为：在上述前提基础上，根据政府的事权来决定其支出权和支出需要，再根据其支出权和支出需要来决定其收入权和收入。这里体现了“以支定收”的原则，而且该原则的基础是“以事（权）定支”的原则。我国的分税制财政管理体制，没有建立在首先明确划分政府与市场职能和各级政府事权基础上，而且上级政府在主导对下级政府财政体制过程中，强调收入有利于上级政府的划分，允许或者默许下级政府挖掘大量非预算内收入，收入多少，支出多少，收入越多，支出越多，因而体现了“以收定支”的原则，其基础则是我国各级政府的无限政府特性仍然比较明显。
我国县乡政府事权和支出责任的具体划分特点为：一是我国的宪法和地方政府组织法罗列了地方政府的事权（职权），行政部门出台的分税制财政管理体制文件本身并不规定政府的事权（职权）；二是由于我国政府级次较多，法律很难做到真正合理划分各级政府事权（职权），所规定的各级地方政府事权（职权）都笼统地涉及本级政府辖内的实际负责范围，如果仔细分析的话，基本上重合度较高，没有真正分清各级地方政府之间的事权（职权）；三是当前法律规定的各级政府事权（职权）意味着下级政府必须执行许多由上级政府决定、命令、交办的事情，为上级政府向下级政府转嫁责任留出了空间，也客观上导致了加重县乡级政府财政管理和支出责任的问题；四是我国的法律没有规定各级政府的支出责任，部分地区由一些行政部门出台的分税制财政体制文件确定，部分则没作规定，而是依据过去的支出基数来确定支出责任。分税制文件中的支出责任规定涵括了所有一级地方政府辖内地方事务，与上级地方政府的基本重合，事实上允许上级政府把本级的支出责任转嫁给下级政府。
具体而言，我国宪法第107条规定了地方政府的权限。按此，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。此外，乡镇级人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。
我国省、地市、市县和乡镇政府的事权或职权在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十和六十一条中得到了更具体的规定。其核心内容包括：
1.执行本级人民代表大会的决议（县级以上政府还涉及执行本级人民代表大会常委会的决定），以及上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令，县级以上地方政府还可规定行政措施；
2.县级以上地方政府应领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；
3.县级以上地方政府应依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；
4.执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；
5.保护全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，保护各种经济组织的合法权益；
6.保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，县级以上地方政府还应帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；
7.保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
8.县级以上地方政府应办理上级国家行政机关交办的其他事项，乡镇政府应办理上级人民政府交办的其他事项。
上述第4项规定是非常模糊的，相当于规定每一级地方政府在其辖区内都有相同范围的职能，但并不是根据与各级政府级次相应的公共产品与服务来界分各级政府的事权。这就是说，现有法律没有真正划分各级地方政府的事权。此外，第1项和第8项规定了下级政府需要执行上级国家行政机关的决定和命令和上级国家行政机关或人民政府交办的其他事项，因而从正式法律角度看，下级政府的自主性必然很差，其管理责任和支出责任容易为上级政府所左右。
从民主财政和财政联邦制角度看，对应于每级政府的公共产品与服务提供，均需要通过对应辖区的民主公共选择程序加以确定，每级政府在法律规定的事权范围内自治地提供本级公共产品与服务，以此对其辖区公民直接负责。这里，政府事权尽量放置在最低可能的级次上，也就是要遵从辅助性原则（principle of subsidiarity）。根据财政联邦制原则和辅助性原则，如果地方政府级次提供的地方公共产品与服务存在着外部性和溢出效应，则可考虑通过地方政府直接的自组织协议，或上级政府的参与（如转移支付或者共同提供）和接手（如转为自身的事权）来使之内部化。与这种民主财政和财政联邦制要求相对比，我国现有财政管理体制尚差距甚远。
可以说，在中国目前五级政府体系下，不同级别政府间事权和支出责任缺乏正式的划分。宪法原则上对中央和地方政府职责范围作出了规定，但实际上各级政府间并没有明显区别，除了少数事权，如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的翻版。《预算法》保证了地方预算自主权，实际上这种预算自主权是缺失的。而且它但仅泛泛地涉及了中央政府与地方政府间支出的划分，中央政府对省以下各级政府之间的支出划分没有明确的指南，一般是采取“下管一级”的办法，即由上级政府顺次主导与其辖内下级政府的支出划分，省政府（“省管县”体制下）或者地市级政府（“市管县”体制下）主导与其辖内县级政府的支出划分和县政府决定乡镇政府的支出划分，因此事权划分在各省和地区可能有所不同。这里，上级政府仍然不是可以单方面随意决定对下级政府的支出责任。就事物的本质而言，县乡政府必然需要承担最大部分的地方公共产品与服务提供，而不是上级政府。但是，县乡政府由于缺乏独立收入权和自身主体收入，需要承担的支出压力较大。截至2003年左右，我国上级政府总体上往下转嫁支出责任的行为较为明显。2003年之后，这一趋势由于中央政府大量增加“三农”投入才开始得到有了扭转，但是基本公共服务的支出责任重心仍然落在县乡政府。
（四）转移支付
1994年以来，我国逐步建立了各种转移支付制度。根据国际上对转移支付种类的划分惯例，它们可以分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付包括税收返还和财力均等化转移支付（一般性转移支付补助）。专项转移支付包括调整工资转移支付、农村税费改革转移支付补助、民族地区转移支付、原体制补助、专项转移支付补助和其他。财政部通常区分为三类转移支付：一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。其中一般性转移支付不包括税收返还，但包括：均衡性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、资源枯竭城市转移支付、成品油税费改革转移支付、定额补助（原体制补助）、企事业单位划转补助、结算财力补助、工商部门停征两费等转移支付、基层公检法司转移支付、义务教育转移支付、基本养老金和低保等转移支付、新型农村合作医疗等转移支付、村级公益事业奖补等转移支付。这种划分倾向于把财力性转移支付名下的一般性转移支付与非一般性转移支付混同，甚至同等于一般性转移支付，从而容易导致夸大一般性转移支付的比重。财政部口径的均衡性转移支付除了符合国际标准的一般性转移支付之外，还包括了不符合国际一般转移支付标准的重点生态区转移支付、产粮大县奖励资金，以及县级基本财力保障机制奖补资金。因此，我们这里根据国际惯例调整后，一般性转移支付种类包括税收返还，以及扣除重点生态区转移支付，产粮大县奖励资金，以及县级基本财力保障机制奖补资金之后的均衡性转移支付。其他都划入专项转移支付。
