对上述分析，可能有人会发问：深圳不是一个经济特区吗？为什么在深圳这样一个改革开放的先行地区，一个被号称为新体制的地区，还这样盛行传统审批？这有两个原因：第一，传统职能惯性所至。深圳是国家的一部分，国家的传统职能，即计划经济下的政府职能，在它没有完全转变的情况下，它就会有惯性的延续力量，在惯性的作用下，传统职能会以各种方式强制性地影响和渗透它的每一个组成部分，深圳不能是个例外。传统强制性的要求深圳与它保持一致，如中央有审批，深圳也得有审批，内地有审批，深圳也得有审批，没有审批，深圳就不像中国的一部分，深圳就会受到许多指责或攻击。传统的惯性还表现为，从内地到深圳创业的人，特别是政府人员，由于长期受计划经济的熏陶，传统的观念和做法在头脑里根深蒂固，习惯于计划经济的思维方式，社会经济或事务一出现问题，就简单地归结为“审批”关没有把好，习惯于通过加强审批，来管好某一事务。以为审批越多、越严，越有利于监管。
这种认识误区，也是一种传统的惯性表现。在传统惯性的作用下，深圳在制度创新过程中也复制或移植了传统的政府管理模式，如，复制了审批制度，政府各部门的审批逐渐完备起来，增多起来，政府在审批上越来越接近内地的特征：审批过多、过滥、不规范。
第二，利益驱动带来维护审批积极性。改革开放以来，中央下放了许多权力于地方，包括下放了部分审批权，这就扩大了地方政府的审批权力。地方利益主体的形成，驱使地方政府维护和争取更多的审批权。中央下放审批权是中央政府转变职能的重要举措。但是中央下放的审批权中，有些是需要地方政府承担，有些则是需要取消的审批事项。而地方政府则截留了中央下放的全部审批权，并将这些截留的审批权变为获得地方政府部门利益的手段。
内地的这种情形，对深圳也有影响。例如，在深圳也存在着政府部门争审批权现象，审批事项多的部门，权力大，好处多，请吃请喝的事应酬不过来。握有审批权的政府人员，朋友多、关系广、工资的含金量高：工资基本不用、吃饭天天有人请，烟酒都是别人送。
上述原因分析表明，深圳审批问题，不是一个孤立现象，他是中国传统政府职能弊端的一个缩影，深圳审批制度的问题，更多是受到国家传统体制的影响，深圳审批失灵现象也是由于国家经济转轨所带来的，这就需要我们进一步分析一下审批失灵的深层次原因。
审批失灵的深层原因是什么？从哲学上讲，是经济基础发生了根本性的变化——从计划经济转向市场经济，但上层建筑还未能转变以适应这种变化。所以，导致经济基础与上层建筑的矛盾或冲突。上层建筑的不适应性是根本原因。
从行政学上讲，是由于政府职能没有转变，政府职能还保留了传统体制的特征，还沿用了计划经济的政府管理方式，这导致传统职能与新的经济体制的冲突。
从经济学上讲，审批失灵的深层次原因是由于经济转轨。从计划经济转向市场经济，导致计划经济下的政府职能许多成为过时或陈旧的东西。因为，发展市场经济，主要是由市场配置资源，政府不再是资源配置的主体，在这种条件下，审批的作用就变得有限了。一是审批不应再是资源配置的主要手段，二是审批也不能再是政府管理的主要方式。在市场经济下，政府还需要审批，但审批只是一种“市场准入”形式，是政府调控企业进入市场的手段。
但这种行政手段已不是惟一的手段，也不是主要的手段，而是一种辅助手段。可是政府却还在大量审批，过多、过滥的审批，限制或阻碍了市场作用的发挥；限制或阻碍了企业作用的发挥、限制或阻碍了社会中介组织作用的发挥，这就必然导致审批失灵、失效、失控。
经济学是按照资源是否能有效配置的原则来分析问题。按照资源是否有效配置的原则看，计划经济对资源配置的效果和效率都不如市场经济，所以，需要经济转轨。但只有经济转轨是不够的，还需要政府管理方式也转换，即从计划经济的管理方式转向市场经济的管理方式，但目前这种转变滞后于经济转轨，市场经济已推行开来，这使传统的政府管理方式失去了以往起作用的条件，这是审批制度失灵的深层次原因。
审批失灵失控说明了什么？
结论二：传统的审批制度是建立深圳政企分开新体制的障碍。
政企分开是政府职能转变的根本性要求，为此，深圳采取过4项改革措施来促进政企分开：一是撤消了行政性公司和专业性经济管理局；二是建立了三级架构的国有资产管理体系；三是1993年发布了政府5号令，进一步落实了企业的自主权；四是实行企业无行政主管的改革，取消了企业头上的所有行政婆婆。这4项改革对深圳的政企分开具有重大促进作用。
但调查显示，深圳政企分开没有到位。究竟是什么原因影响政企分开呢？原来是由于名目繁多的审批。可以说，许多企业都抱怨：政府的审批事项太多，审批范围太广，审批环节太多、审批时间太长，企业为此跑断腿，磨破嘴，还常常遭遇门难进、脸难看、事难办之苦。
政府通过审批，控制了企业发展的许多必要条件，如企业用人、用地、用资金、用水、用电、进出口配额、户外广告，这些最基本的企业发展要素，政府还是通过审批进行控制。此外，企业的环保、消防、安全、卫生、户口指标、调工调干、出国赴港证件办理，都还是由政府审批，名目繁多的审批，把企业紧紧控制在政府手里，使企业对政府具有很大的依赖性，企业不找政府不行。为了获得生存发展的条件、机会或优惠政策，企业就得经常往政府部门跑，想方设法“粘连”政府，甚至贿赂政府。企业与政府这种紧密联系，其纽带就是审批。由此可见，审批成为深圳多项改革之后政府控制和干预企业的主要手段，如果说政府还可以不恰当地干预企业，在深圳主要是通过审批进行的。
政企不分的全部基础是由传统产权制度和审批制度共同建立的，因此可以说，传统体制下的政企不分有两个纽带：产权纽带和审批纽带。产权纽带是指，企业的产权完全归政府所有，政府以所有者身份管理和控制企业，由此产生的产权不清、政企不分。审批纽带是指，政府过多和不当的审批所造成的政企不分。这两个纽带维系着传统的政企不分体制。所以只铲除传统的产权制度还难以实现政企分开。例如，深圳对企业产权制度改革的幅度较大，企业产权关系比较清晰，但仍没有达到政企分开的目标。原因就是，产权改革只动摇了政企不分的一部分基础，还没有动摇和铲除全部基础。必须改革审批制度，才能铲除政企不分的全部基础。基础和障碍是相对的，对于政企不分体制，审批制度是纽带或基础，对于政企分开新体制的建立，传统审批就成为障碍。
结论三：传统的审批制度是政府从直接管理转向间接管理的障碍。从直接管理转向间接管理是政府职能转变的重要任务，但是深圳还远远没有完成这种转变，影响这种转变的重要原因就是审批过多，因为审批是一种典型的直接管理方式。所谓的直接管理就是直接面向企业、社会、个人的管理，政府通过审批，直接向企业、社会、个人明示：能做什么，不能做什么，或允许做什么、不允许做什么。而间接管理的特征是用政策与法规进行管理，即政府直接大量做的最主要事情是制订政策与法规，通过政策和法规来间接明示被管理者能做什么，不能做什么。政府制订的规则，就是政府与被管理者之间的联系中介。
由于政府直接、大量进行的管理活动是审批，所以当时深圳政府职能的特点是“一强两弱”：一强是指审批职能强，即政府部门审批权力大，审批事务多、工作量大、投入的精力多。“两弱”一是指制订政策法规的职能弱，从事政策制订的专业人员少、权力小，投入的精力小，政策部门的专业化、科学化程度较低。另一弱是指政府监督职能弱，政府监督的效果差。“一强两弱”的事实表明：深圳政府职能在很大程度上，还延续、保留了计划经济下的政府职能特征——直接管理的特征。政府直接管理的比重较大，这阻碍了政府建立和完善间接的宏观管理职能。
结论四：传统的审批制度是滋生腐败的温床。由于审批的不规范，审批的自由裁量权较大，其公开性和公正性较低，审批受到的监督制约又很少，这使审批容易引发官员的腐败，审批的背后权钱交易时有发生，深圳发生的一些大案要案，都是以审批权与金钱交换的结果。由审批引发的腐败，损坏了政府的形象，降低了政府的权威，影响了政府整体效率，也影响了政府与市民的关系，市民对政府官员的腐败感到愤怒，不改革审批制度，就不能减少和抑制腐败。
结论五：形成于计划经济时代的审批制度在市场经济体制下已失去了存在的合理性，审批制度需要被一种更合理、更科学、更适应市场经济发展需要的政府管理方式所取代。这个过程就是审批制度改革。通过改革，我们需要建立一种有限审批，有限审批是有限政府的一种本质要求，有限政府的特征是权力有限，其审批权力受到法律限制。另外，有限政府职能有限，即政府审批范围有限，审批仅仅限于市场方法解决不好的范围，凡是市场能调节的，政府决不审批。凡是法律能调节的，政府不应审批；凡是经济政策能调节的，政府不应审批；凡是属于企业自主权范围的事项，政府不应审批；凡是社会中介组织可以管好的，政府不应审批。这里需要解决的认识问题仍然是：在市场经济条件下，政府到底应该干什么？政府是否应该或有必要把主要精力用于审批？显然，按照国外市场经济的经验看，政府首要的职责不是审批。有人讲得好：市场经济不是审批经济。在市场经济条件下，政府最主要的职责或核心职责是：第一，制定市场运行的规则，使企业守法经营。第二，维护市场秩序，使企业能安全经营。第三，制定产品质量标准，监督、检查企业是否生产合标准、合质量的产品。第四，提供公共服务，为企业发展提供良好的条件，包括基础设施，如道路、交通、邮电、通讯、供水、供电等；还包括良好的政策环境，如，制定完善的产业政策，引导企业良性发展。这些行为成为市场经济下的政府主要职责，而审批则应退居为次要的行为，在市场经济下，政府还需要审批，但审批只是一种“市场准入”形式，是政府调控企业进入市场的手段。这种行政手段已不是惟一的手段，也不是主要的手段，而是一种辅助手段，它是政府的一小部分职责。即使需要保留的审批，也要依法审批，按章审批。
结论六：审批制度改革是政府职能转变的重要内容。但由于过去我们没有认识到审批制度改革的重要性，致使这一改革长期滞后，它严重影响了政府职能转变。因此，深圳应该以审批制度改革为突破口，使政府职能转变再上新台阶。
（第三节深圳审批制度改革的突破性进展
深圳审批制度改革从1997年5月份开始，历经三个阶段，取得突破性进展，并获得许多宝贵的经验与启示。
一、审批制度改革历经三个阶段
第一阶段：调查研究阶段。通过调查研究摸清了政府审批的状况（笔者有幸参加了调查研究的全过程，获得了第一手研究资料）。这个阶段深圳有许多做法值得内地借鉴。一是深圳专门成立一个课题组，从政府一些部门抽调专门人员组成。二是成立了以市领导挂帅的审批制度改革办公室，领导调研的进行。三是认真组织调研活动。设计了一些调研程序和表格，如设计调查问卷，在问卷中设计一些调查题目，通过问卷的设计、发放、收集和整理，以及思考、讨论和研究，不仅摸清了审批的状况，更主要是认识了审批制度的弊端及危害，增强了审批制度改革的信念。
深圳审批制度改革的调查阶段是非常艰苦、艰难的阶段。首先，申报审批、核准事项是一件很麻烦的事情，审改办调研组的人员设计了申报表格，列出了多项申报栏目：审批事项名称；审批依据（中央、省、市有关文件）；审批条件；审批程序；审批时限等。面对这样大规模的调查内容，政府部门开始并不知道应该如何填报。
为此，审改办专门召开动员大会，由审改办的副主任，当时的体改办主任张思平同志作专题报告，以提高认识。另外，把各部门确定的联络员召来，进行现场示范，讲解如何填申报表格。调研组人员还到审批事项多的部门亲自帮助填报表格。
其次，催报材料的上交也是一件很困难的事情，许多部门是在调研人员多次催促下，才将材料上报，有些单位总是说太忙，没有办法如期上报材料，使这项工作不得不延长。上报材料就用了几个月。期间审改办调研组人员不知做了多少工作。笔者由于参与了这项工作，亲身感受到这项工作的难度。
再次，对上报资料的分析整理的工作是非常艰苦细致的事情，也是非常麻烦的事情。调研人员需要审阅每一份资料，特别是要核实审批的每一个依据，这样就要翻阅许多有关文件，这项工作量相当大。另外，就是要进行统计，要统计出：有依据的审批事项；缺乏依据或依据不足的审批事项；依据中央有关文件审批的事项；依据省里有关文件审批的事项；依据市里有关文件审批事项。还要统计出：有审批时限的事项；没有规定审批时限的事项；有审批程序规定的事项，没有规定审批程序的事项；统计出需要两个以上部门审批的事项，等等。可见，对资料的分析整理工作是何等艰苦。
前期工作虽然艰苦、细致、琐碎，但是为第二阶段的工作提供了重要的依据。
第二阶段：科学稳健地制订改革方案。经过反复多次的理论探讨，广泛的咨询、征求意见，制订出《深圳市政府审批制度改革实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》对审批制度改革具有重要的指导作用。《方案》解决了如下问题：
第一，明确了审批制度改革的目的是：减少审批，促进政府职能转变和政企分开，提高政府办事效率。第二，确定了改革的原则，为审批制度改革提供了原则指导。第三，明确规定了需要取消的审批。同时还规定了审批取消后的管理方式。第四，明确需要保留但必须规范的审批。改革不是要取消所有审批，该审批的要继续审批。但需要对审批的程序、内容、条件、时限做出明确、严格的规定，要依法审批、按章审批。
