在世界范围内，听证制度是国家管理的重要形式，它被广泛的运用着。我国自改革开放以来，在国家管理中也逐步尝试运用听证制度，1996年10月正式生效的《中华人民共和国行政处罚法》首次以立法的形式规定了听证程序，它标志着听证制度在我国行政执法领域里的初步确立，从而成为行政法制的一个重要里程碑。
然而，行政管理的其他领域是否也有必要引进行政听证程序却是一个在理论和实践中尚需不断探索的课题。深圳在行政决策中对听证程序的运用，为人们认识这一问题提供了许多宝贵的经验。
本章就深圳的行政听证实践进行分析总结。
（第一节听证与行政听证
一、听证程序的起源与演进
（一）西方听证制度的起源与演进
在世界范围内，司法领域里的听证程序渊源于程序正义的观念，即不仅仅结果要符合正义，而且程序也要符合正义。在西方，程序的正义是以发生于英国法并为美国法所继承的“正当程序”思想为背景而形成和展开的。其渊源可溯及到1216年的英国大宪章，“正当程序”这一概念据说最早出现于1354年爱德华三世的时代。原来这一词语只是指刑事诉讼必须采取正式的起诉方式并保障被告接受陪审裁判的权利，后来扩大了其适用范围，意味着在广义上剥夺某种个人利益时必须保障他享有被告知和陈述自己意见并得到倾听的权利，即司法意义上的“听证程序”，人们称之为“司法听证”（JudicialHearing）。几个世纪以来“听证程序”不断扩展其应用领域，它运用于立法领域谓之“立法听证”（Legislative Hear-ing）；在本世纪稍晚些时候它正式运用于行政领域称之为“行政听证”（AdministrativeHearing）。
“行政听证”产生以后在本世纪获得巨大发展，其原因在于人们对迅速发展的行政权的恐惧。工业化国家在其建立资本主义制度之时打着“民主”、“自由”的旗号，强调的是民主和人民的权力。
而古希腊、古罗马的小国寡民式的直接民主在人口众多、社会生活日益复杂的现代社会显然是难以为继的，因而现代国家里直接民主只是在有限的方式如全民公决等方面实行，当今世界基本是实行代议制民主。而民主、人民的权力在代议制度下的象征是议会，所以在自由资本主义时期议会成为拥有国家权力的“兴盛时代”，政府不能推行与议会的意志相抵触的政策，诚如资产阶级学者狄龙所形容的：议会除了不能使一个女人变成男人和使一个男人变成女人之外，能够做一切事情。与此同时，“议会至上”的理论得到广泛的发展（参见杨柏华、明轩：《资本主义国家政治制度》，第126页，世界知识出版社，1984年10月出版。）。然而，随着社会生活的复杂化，政府职能不断扩张，政府机构和行政官员的人数不断增加，更兼行政决策所具有的迅速、准确和公布前需要保密等特点，使得立法与行政之间互相制衡的机制越来越不平衡，政府日益在政治体制中处于核心地位，议会的地位和作用较之以往有所下降，工业化国家内部的权力结构从以议会为中心的权力结构走向以行政为中心的权力结构，出现
“行政专横”的局面。行政权不断活跃在社会政治、经济、文化等领域干预人们的日常行为，引起了人们的疑虑。人们担心一个巨大的权力如果被专横地使用，那将成为一个不能忍受的权力。因为行政权的发展，意味着其侵犯行政相对人的实体权益和程序权益的可能性的增加。而且随着社会的日益发展，个人在庞大的行政系统面前越发显得弱小，故在行政权扩张的同时，行政相对人的权益免遭违法行政行为侵害的法律规定也应得到相应的发展。而传统的行政法偏重于从实体法上保护行政相对人的权益，对行政相对人的程序权益关注较少，行政听证的出现平衡了这种倾斜的权益保护重心，因为行政听证不仅从程序上满足了人们合法权益得到有效保护的愿望，要求行政机关在作出影响行政相对人权益的决定时必须听取行政相对人的意见，并且又限制了行政官吏的专断恣意。正是这种行政实践的需要使行政听证程序得到了迅速的发展，西方一些法制比较健全的国家不仅在行政处罚领域实行了行政听证，而且在政府决策中普遍实行了听证制度，即政府决策所涉及的相对一方当事人是众多而又不确定范围的公众时，应当召开适当规模的听证会，听取公众意见。政府决策机关除有正当理由认定听证不能实现、没有必要或有损于公共利益外，不能随意取消这种决策中的听证程序。（参见曾繁正等编译：《西方主要国家行政法、行政诉讼法》，第20～21页，红旗出版社。1998年出版。）
（二）中国听证程序的起源与演进
在我国古代出现过听取意见意义上的听证，在司法制度中强调“两造具备，师听五辞”。即《周礼》中记载的“以五声听狱讼，求民情：一日辞听（观其出言，不直则烦）；二日色听（观其颜色，不直则赧然）；三日气听（观其气息，不直则喘）；四日耳听（观其听聆，不直则惑）；五日目听（观其眸子视，不直则吒然）。这就是说审理案件时，传唤双方当事人到庭，听取双方的供述，然后作出判断。同时还强调审案不能只听“单辞”（即当事人一面之辞），而要兼“听狱之两辞”，“察辞于差”，分析双方当事人供述的矛盾，从而正确断案。这种听取双方当事人意见，强调“兼听则明，偏听则暗”的思想与听证程序的精神是有相通之处的。但是我们也应看到这种处于萌芽状态的听证并非行政程序性质，而是司法性质的；并且，它也不是现代意义上的独立的听证制度，而是夹杂于其他司法制度之中。
新中国成立以后的一段时间里，由于众所周知的原因而使法制建设举步维艰。改革开放以来，我国的立法工作取得了显著成就，不仅制定了大量的实体法，而且还制定了包括刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法在内的程序法。特别是1992年党的十四大明确提出要建立社会主义市场经济，十五大则提出依法治国，建立社会主义法治国家。这些为我国法制建设的发展开辟了广阔的前景。1996年10月正式生效的《中华人民共和国行政处罚法》首次以立法的形式规定了听证程序，它标志着听证制度在我国行政执法领域里的初步确立，从而成为行政法制的一个重要的里程碑。
二、听证制度的理论依据
（一）自然公正
自然公正是西方法制史上一项古老的法律原则，蕴含多种意义。在广义上讲它是指“对与错的自然观”。在西方法律思想史上，“自然”是指真理、实在（参见张宏生主编：《西方法律思想史》，第20页。北京大学出版社，1983年6月版。）；在法律意义上，它几乎等同于“公平”
一词。（参见陈端洪：《英国行政裁决中的听取对方意见的原则》，载于《行政法学研究》1994年第2期，第87页。）自然公正原则支配着国家机关行使权力的活动，要求其公正地行政使权力。在西方法律思想中，自然公正原则要求任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；任何人或团体不能作自己案件的法官。（参见王名扬著：《英国行政法》，第151。154页，中国政法大学出版社，1987年7月版。）公正是司法的灵魂，在司法上，任何人不能未经审问就受处罚，法官必须听取双方意见才能作出判决；公正也是对权力行使的最基本要求，行政机关不仅在决定公民的申诉时必须让双方提出自己的论点和根据、为自己进行辩护后作出决定，而且行政机关本身在和公民发生关系的过程中，作出影响公民的决定时，也应听取公民的意见。行政机关在作出影响公民的决定时，不给公民陈述意见的机会是不公正的。自然公正原则本是司法的规则，当它被应用于行政领域时，就成了听证制度的最重要的理论依据。
（二）正当程序
传统的行政法学理论注重保护行政相对人的实体权益，而对其程序权益关注较少，而在现代法理学看来，程序比目的更重要，因为程序权益和实体权益是密不可分的，程序权益是实现实体权益的基础和重要保证。有人曾通过一个故事来说明程序的重要性。母亲买来一只蛋糕让两个儿子分享，两个儿子为使自己能得到更多的份额而闹得不可开交，聪明的母亲为此事设计了一个公正的程序，一个儿子负责切蛋糕，另一个儿子则有优先选择权，结果矛盾顺利地解决了。这个故事生动地说明了程序权益对于实体权益的重要性。听证制度正是这样一种程序，要求行政机关在作出影响行政相对人权益的决定之前听取他们的意见，以保证行政官员行使权力客观公平、依法行政。正当程序的理念已成为现代法律文化的组成部分，成为听证制度的理论依据。如美国宪法修正案第5条规定，未经正当的法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。宪法上的正当法律程序要求公正地行使权力，要求一切涉及对当事人不利的决策，必须听取当事人的意见，听证是宪法上的正当法律程序的主要内容。美国的联邦行政程序法对世界各国的立法影响很大，很多国家在制定行政程序法时，都规定了听证程序。如奥地利1950年的行政手续法，西班牙1958年制定的行政程序法，德国1976年制定的行政程序法，韩国1987年制定的行政程序法，日本1993年制定的行政程序法等莫不如此。
（三）防止行政权力的过分扩张，规范行政行为
如上所说，第二次世界大战以来，行政权力有不断扩张的趋势。因为战后国家的社会安全，保险和救济，环境保护，贫穷和失业，住房和卫生等大量社会问题的出现迫使政府放弃以前信奉的不干涉政策，转而积极地运用行政权对社会产生影响，意图解决这些社会问题，在解决这些问题的过程中，行政权得以不断扩张。行政权力的扩张有其客观的必然性，但是它的过分扩张有可能造成对公民或其他组织的权利的侵犯。为了减轻行政权在运作过程中对社会所产生的不良影响，必须在行政程序上对政府的行政行为加以规范，从而使行政权的运作更加符合法律的目的，听证程序正具有这种约束行政行为的功能，它一方面要求行政权必须自觉地接受听证程序的约束，另一方面又从程序上为可能受行政权不利影响的公民或其他组织提供论证说理的申辩机会，对规范行政行为起着一定的监督作用。
三、听证程序的种类与行政听证的含义、适用范围
（一）听证程序的种类
听证（hearing）一词，本意为诉讼上应听取他方当事人意见，也就是说，法院在审查事实或法律问题时，要以公开的举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判的公平，从而实现正义。作为制度听证程序就是听取利害关系人意见的法律程序，如上所说，我国古代虽然也存在类似听证程序的制度，但现代意义上的听证制度，即独立的听证制度渊源于西方，它最初仅用于司法权的行使，这种作为司法审判活动的必经程序，谓之“司法听证”（LegislativeHearing）；由于正当法律程序的听证是一种普遍适用的规则，因而听证不断向立法和行政领域扩展，当听证程序运用于立法领域称之为“立法听证”（JudicialHearing）；运用于行政领域称之为“行政听证”（AdministrativeHearing），因此在广泛的意义上说，听证包括立法听证、司法听证和行政听证。
在当代世界，听证已被看作是权力公正行使的一种程序，被认为是现代民主的重要标志。司法听证已是源远流长，其程序严格、规范。立法听证主要用于搜集相关信息作为制定法律的参考和国会进行的调查。行政听证出现较晚，只是“到本世纪稍晚些时候，才正式运用于行政领域并获得巨大发展”（蒋勇、刘勉义：《行政听证程序研究与应用》第3页，警官教育出版社，1997年7月版。）。
听证在实践中有多种具体的形式，根据其是否采取的听证会的形式可以分为正式听证（formal hearing）和非正式的听证（in form al hearing）。
正式听证又称为审判型的听证，或举证式听证，或完全的听证。在正式听证中，当事人有以下权利：
1.无偏见的官员作为主持人的权利；
2.得到通知的权利，通知中必适当地说明听证所涉及的主要事项和问题；
3.堤出证据（包括言证和物证）和进行辩护的权利；
4.通过互相质问及其他正当手段驳斥不利证据的权利；
5.请律师陪同出席的权利；
6.只能根据听证案卷中所记载的证据作出裁决的权利；
7.取得全部案卷副本的权利。
按照听证所涉及的事项和问题性质的不同，听证程序可以只包括上述因素的一部分，这种听证称为非正式的听证。
（二）行政听证的含义
行政听证程序是指行政机关为了合理、有效地制定和实施行政行为，在该行政行为之前给予当事人就重要事实表示意见的机会，通过公正、公开、民主的方式达到行政目的的程序。与广义的听证程序分类相对应，行政听证程序也划分为正式的行政听证程序和非正式的行政听证程序。正式听证以审判型的听证会为主要标志，指行政机关在制定条例、法规或作出具体裁决时，举行审判型的听证会，以给当事人及其他利害关系人提出证据、反证、对质或质证（诘问证人）的机会，然后根据听证会记录或充分考虑听证会记录作出决定的程序。非正式听证则是指行政机关在制定条例、法规或作出具体裁决时，不举行审判型的听证会，但给予当事人及利害关系人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关作决定时参考，但行政机关不必基于听证记录作出决定的程序。
行政听证采取的具体形式主要有三种：
第一，行政机关制定规范性文件或制作行政计划时，所涉及的相对一方当事人是众多而又不特定的一定范围的公众，应当召开适当规模的听证会，听取公众的意见。这种听证常被称为“公听”。
与会者应具有一定的代表性，如代表重要的社会团体、群众组织和社会阶层等。
第二，行政机关进行具体行政行为时，如果涉及单个或相互无争议的多个当事人时，应进行个别的听证，给予当事人陈述自己观点和理由的机会。这种听证常被称为“陈述”。
