深圳实行依法行政的过程，是一个不断向着制度化、规范化、法治化的政府体制迈进的过程。制度化、规范化、法治化是现代政府体制的根本特征与要求，因此，深圳把这一建设作为政府的根本性改革。这一改革的程度、成效决定了政府其他改革的成效。深圳政府这方面的改革很有特色并取得了一定的成就。本章主要分析深圳政府制度化、规范化、法治化建设的特点与成就；剖析这方面改革的不足；提出改进的思路与建议。
（第一节以创新为特色的
制度化、规范化、法治化建设
创新是深圳发展的巨大推动力，深圳在20年中创造了200多个全国第一，这些创新过程也是政府制度化、规范化、法制化建设过程。创新首先是观念创新。观念创新带来制度创新、政策创新。
而制度创新、政策创新需要用法律、法规、规章来加以固定和保护。
一、从观念创新到制度创新、政策创新
观念创新是一切创新的前提。深圳经济特区的创新是多方面的，有体制的创新、科技的创新、管理的创新、政策创新，但最重要的是观念创新。观念创新才能带来制度创新。什么是制度创新？
制度是指各种办事规程和行为规则的集合，包括一定历史条件下形成的社会体制、机制、法律等。它为人们的社会活动提供秩序框架。经济发展诸要素中，起决定作用的是制度。因为资本、技术、人才、信息无不在一定的制度体系内运作。政治、文化、社会生活等领域，制度也是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。
落后的制度，使人窒息、僵化，导致危机和祸患。先进的制度，则可以产生无穷的生机和活力，带来繁荣进步。制度创新包括许多内容，诸如政策创新，法律、法规、规章的制订、改进与完善，体制的改革都属于制度创新范畴。加强政府的制度化、规范化、法制化建设也是制度创新的一种形式。深圳政府领导的成效归功于制度创新。政策创新是制度创新的重要表现形式。政策创新是深圳快速发展的重要原因。什么是政策创新？
（一）政策创新的特征及标准
政策创新是制度创新的重要内容之一。政策创新有一些最重要的特征，衡量一项政策是不是创新性政策有两条标准，其一是看支配政策产生的理念是新是旧。创新性政策一定是在一种新的理念支配下产生的。如经营性土地一律实行招标拍卖的政策的背后是一种解放思想、实事求是的理念在支配。其二是看，这一政策对社会经济增长、社会进步所起的作用，如果是进步作用，这一政策就是创新性政策。
（二）政策创新对深圳的积极影响
政策创新在深圳突出的表现为科技政策创新，而科技政策创新有效地推动了深圳高新技术产业的迅速发展。
深圳高新技术产业政策、产学研一体化政策对深圳高新技术产业发展具有极大的促进作用。翻开历年的统计报表可以发现，进入90年代以来，深圳高新技术产品产值以平均超过60%的速度递增。1999年，深圳高新技术产品产值高达819.79亿元，占工业总产值的40.5%。这一比重，在全国各大中城市中遥遥领先。很多人或许还不知道，就在1991年，深圳高新技术产品产值只有22.9亿元，仅占工业总产值8.1%。是什么原因促进了深圳高新技术产业的迅速发展？是政策创新。近10年间，深圳先后颁布了100多个有关高新技术发展的地方性法规和条例，其中无形资产评估管理办法、企业技术秘密保护条例、计算机软件著作权保护条例等，均属在全国率先推出。这些都极大地推动了深圳的高新技术产业的发展。
90年代初的深圳，虽然建立起外向型工业体系，但“三来一补”、小型项目居多，九成以上的企业属劳动力密集型。像这样的产业结构前景不容乐观。1992年小平同志视察南方后，全方位改革开放的巨浪在全国各地迅速兴起。面对浦东的崛起，沿江、沿边地区相继开放，中西部地区奋起直追，而经济特区的政策优势已逐渐弱化，这时深圳人感到了一种前所未有的压力。
经过一番冷静的分析，深圳的决策者们清醒地认识到，特区不能永远凭着优惠政策来发展，全力发展高新技术产业，赶超世界先进水平，将是深圳迎接全球经济浪潮、增创新优势、继续发挥示范和带头作用的最佳选择。1990年，中共深圳市委作出了“以先进工业为基础，第三产业为支柱”的战略性决定，当年还制订了《1990年至2000年深圳科学技术发展规划》。之后又于1991年8月，发布了《关于依靠科技进步推动经济发展的决定》。1995年初，市领导审时度势，把信息技术、生物技术、新材料技术等产业作为高新技术产业发展的重要领域。到1998年2月，又出台了《关于进一步扶持高新技术产业发展的若干规定》。正是这些颇具前瞻性的中长期规划、产业导向以及扶植性政策，为后来高新技术产业发展一路高歌猛进，奠定了坚实基础。
1998年6月，在市委二届八次全会上，广东省委副书记、深圳市委书记张高丽将发展高新技术产业对深圳的意义，再次进行了精辟概括。他说：“高新技术产业是深圳的希望所在，后劲所在。
深圳要在产业升级上走在全国的前面，就必须大力发展高新技术产业，使之成为深圳的特色经济和第一经济增长点。”在深圳市委、市政府的科学决策下，在良好的政策引导和扶持下，企业一个个项目开发成功。在深圳，不少企业已做到了“生产一代、开发一代、研究一代、预研一代、构思一代”。这使深圳的专利申请量连年激增，且绝大部分来自企业。
有人曾说，要看政府是否真的重视科技，就要看它是否真正注重增加科技投入。而在深圳，突破资金“瓶颈”的龙头力量正是来自政府。目前，深圳已初步建立了以政府为龙头、企业为主体、银行为后盾，多层次、多渠道的科研投入体系以及科技风险投资体系。
政府还推行产学研一体化政策，引导企业与高校、科研机构合作。1999年，深圳市政府、北京大学、香港科技大学三方携手，在深圳湾畔建立了深港产学研基地。三方提出，要“将基地建设成为一个高层次、综合性、开放式的官、产、学、研、资相结合的实体”和
“具有全球竞争力的高新技术人才培养基地和科技创新与产业化基地”。伟大的构想，将三方紧密联系在一起。一年后，基地已成功地引进了17个科技成果项目，操作了近1亿元的风险投资，推出了13个高新技术人才教育培训项目，在官、产、学、研、资结合等多方面实现了创新与突破，基本实现了基地创建时的战略构想。
尝到甜头的深圳企业，也开始主动寻求与全国各地的高校和科研院所“联姻”，以弥补自身研发力量的不足，走引进与创新并重、产学研一体化的发展新路。因此，在与国内200多所大学、几百家研究所“打交道”过程中，一大批曾经束之高阁的科研成果从这里阔步走向市场，数十项国家“863成果”和数百项“火炬计划”项目在深圳开花结果。
深圳政府还注重营造良好的综合环境，来促进科技的发展。
几年前，美国康柏公司曾将工厂迁出深圳，可是两年后，“好马也吃回头草”，康柏不仅迁回深圳，还增资扩大规模。联想、方正几经辗转，多方比较，也决定把数年前迁出的研发中心迁回深圳。开明的政府、优良的投资环境，是他们最终选择深圳的原因。看到深圳的这种可喜局面，国家科技部部长朱丽兰有一个形象的比喻，深圳构筑了发展高科技的良好的“生态环境”。深圳市扶持高新技术产业发展，其重心从来不是放在提供一时一地的优惠上，而是着力于营造良好的综合环境。
1999年10月，经国务院批准，首届高交会在深成功举办，今后高交会将每年在深圳举行一次。高交会标志着，高新技术产业已经为特区经济撑起了一片蓝天，为深圳挑战新世纪抢占了一个意义深远的制高点。盛况空前的高交会，向世人展示了一个高科技的深圳，一个全新的魅力十足的深圳。而深圳，也正藉此逐步成为中国重要的高新技术研究开发基地、高新技术产业基地、高新技术成果交易中心和高新技术产品出口基地，为我国的产业升级和结构调整继续发挥示范和带动作用。高科技产业的发展，不仅给深圳带来经济的腾飞，更重要的是它对深圳的社会生活、文化教育、城市建设、企业管理、传统工业等，都带来了潜移默化而又影响深远的连锁反应。
政策创新给深圳的影响是深远的。例如，深圳政府已经启动了深圳大学城计划，最近市政府常务会议原则通过了《关于创建深圳大学城的总体方案》，长期让深圳人自豪不起来的“深圳无名校”
将成为历史。根据总体方案，深圳大学城将引进一些国内外名校，其标准是，国内名校仅指进入“211工程”的大学，并优先考虑国家重点建设的面向世界一流的9所重点大学；引进的国外名校仅指世界排名前100名的大学，计划2000年～2005年重点引进23所。
引进的学科必须是面向世界科技发展前沿的学科，是所在大学的特色和优势学科，是深圳市经济社会发展迫切需要，与深圳支柱产业发展方向一致的学科。
除了科技政策创新以外，深圳市政管理政策创新促进城市大发展。例如高起点规划、高标准建设、高效能管理理念变为可实施的政策，带来城市的巨大发展。还有可持续发展政策带来环境质量的大提高。对深圳的生态环境的科学规划与整治带来的城市环境效益。深圳实施科教兴市政策，带来深圳教育的大发展等。
二、从制度创新到政府的制度化、规范化、法治化建设
什么是政府的制度化、规范化、法治化？现代政府的行为及活动要有规则，把政府的活动规则固定起来，就是政府的制度化。现代政府行为有许多明文规定的标准，让政府管理达到一定的标准就是规范化。把政府制度和政府规范用国家强制力的法律规定下来，就是政府的法治化。
深圳政府是怎样进行自身的制度化、规范化、法治化建设的？
首先是把目光投向港澳和西方国家。在那些地方，市场经济搞了很多年，积累了许多行之有效的经济法规、体制、机制等。这些具体的经济制度，是人类文明的成果，没有鲜明的阶级性，资本主义可以用，社会主义照样能实行。学习借鉴西方的成功经验是一种创新。深圳人在放胆借鉴的同时，还发挥首创精神，充分利用全国人大授予的“立法权”，创制了一系列适应市场经济需要的法规。
1992国家授予深圳立法权以来，深圳共制订特区法规（含法规问题决定）151件，有关市场经济和改革开放方面的经济立法占立法总数的70%，其中一半以上的法规是在全国先行先试或有重大突破的，初步形成了国家和广东省的法律法规相配套的、适应特区市场经济发展和城市管理需要的法规框架。深圳政府积极配合市人大，以创新和探索的精神大胆制订政府规章，将改革先行一步的成果及时用法规、规章的形式固定下来。
（一）从土地拍卖的第一锤到土地招标和拍卖制度的确立
1987年12月1日，深圳在国内敲响了土地拍卖的第一锤，举行了全国首次国有土地公开拍卖，44家企业举牌竞买一块土地的使用权。这场拍卖，破天荒地将土地的所有权与使用权分离，是对传统的国有土地管理体制的重大突破，在海内外引起极大的关注和反响。（《深圳特区报》2000年8月26日第22版。）
广东省人大常委会及时总结深圳有偿出让国有土地使用权的成功做法，于1987年12月29日通过了《深圳经济特区土地管理条例》，《条例》规定土地使用权可以有偿出让、转让。尔后，全国许多城市参照深圳的做法，实行国有土地有偿转让制度。1988年4月12日，七届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正草案》，把禁止出租土地的“出租”二字撤去，规定“土地的使用权可以照法律的规定转让”。
然而，深圳自1987年竞买第一块土地之后，一段时间内却没有再次拍卖土地，原因是深圳当时没有将这种新的改革经验用法律的方式固定下来，使之成为一种制度。总结这一时期的经验教训，深圳决定通过制订政府规章的方式，建立起对经营性土地出让实行公开招标和拍卖制度。1998年2月深圳政府发布了《深圳经济特区土地使用权招标、拍卖规定》，要求所有经营性土地一律采用公开招标、拍卖方式出让，并明确了招标、拍卖的程序、方式、竞买方的资格、买卖双方的权利和义务等。1998年进行了三次土地使用权的公开拍卖会，共成交土地12.5万平方米，成交额4.4亿元。1999年进行了四次公开拍卖会，共成交土地36.2万平方米，成交额3.57亿元。
（二）从工程的行政分配到工程招标制度的确立
推行政府工程招授标制度，建立有形建筑市场，是政府管理制度化的重要内容。1993年，颁发了《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》，规定凡政府投资，国有、集体企业投资额在300万元以上的工程必须实行招投标。1997年5月，发布了该条例的实施细则，使招投标制度真正成为深圳工程建设的一项基本制度。
1996年下半年，市建设局主管工程的工程招标率达100％，1997年市管工程招标率达1OO%，区管工程招标率达99.39%。1998年5月，“深圳市建设工程交易服务中心”正式挂牌，标志着有形建筑市场的建立。1998年，该中心共受理工程358项，涉及招标部分造价104亿元，1999年共受理工程734项，涉及招标部分造价181亿元。
（三）从分散采购到政府集中采购制度的确立
改革政府采购制度，逐步推行集中公开采购。1997年1月起实行政府公务用车统一投保，11月首次对政府公务用车实行招标。1998年10月，市人大常委会通过了《深圳经济特区政府采购条例》，这是我国第一个关于政府采购的地方性法规，为政府采购工作提供了法律保障。1998年政府采购项目包括实物性采购（车辆、计算机、空调等）、服务性采购（公务用车定点加油、定点维修等）、工程性采购（修缮工程、网络工程等），共11大类，120个品种，总金额6.6亿元，节省资金7000多万元，年平均节约资金11%。1999年招标采购总金额8.3亿元，节省资金近亿元，年平均节约资金11.9%。
（四）从不规范的审批到依法审批制度的建立
