从1997年初开始，市政府对40多个部门的审批、核准事项进行全面调查。1998年初，正式发布、实施《深圳市政府审批制度改革若干规定》，实现审批行为的法定化。通过改革，审批事项由723项减少到305项，减幅达57.8%；核准事项由368项减到323项，减幅12.2%，克服了行政审批过多过滥的弊端。对保留审批的事项，严格规定审批内容，减少审批环节，明确审批时限，改进审批方式，增加审批的透明度，提高了办事效率。在保留的审批和核准事项中，有346项的办事时限比过去平均缩短5.6天，如市外资局对外商投资审批事项由30个工作日减至15个工作日，核准事项不超过5个工作日。同时，大大减少了政府审批中的随意审批、违规操作、违法违纪、以权谋私等行为，企业和群众的投诉减少，进一步改善了政府形象。
（五）从向企业放权到三层次国有资产管理的制度化
1995年市政府受全国人大财经工委委托，草拟了《经济特区国有资产管理条例》提交市人大通过，将深圳三个层次的国有资产管理体制予以法定化，保障国有资产的安全与增值。后来深圳在公司法的基础上，制定实施了公司董事会、总经理、监事会、党委会、工会五个工作暂行规定，完善了公司内部的法人治理结构。
（六）政府投资项目管理的法定化
2000年3月，深圳人大通过了《深圳市政府投资项目管理条例》，将政府投资项目的管理法定化。
（七）城市规划的法定化
1993年以来，深圳共颁布了与城市规划、建设、管理有关的26部法规、31个政府规章。这些法规、规章的制订，为城市规划、建设、管理提供了有力的法制保障。特别是1998年5月深圳人大通过了《深圳市城市规划条例》，使规划由过去的行政管理为主转向了以法治管理为主。经市人大审定的规划具有严格的法律地位，未经人大许可，任何领导或其他社会成员不得改变规划的内容。
这样规划有了法律的权威和严肃性，即规划不因人而立，更不因人而废，一经制订就不能随意更改，若要更改必须经过人大审议。这样就能从根本上杜绝“长官意志”影响的弊端，为规划管理提供了法治化、规范化的保障。
三、从政策创新到政府规章制订的规范化、法治化
政策创新是深圳快速发展的重要推动力。但是要不断地进行政策创新就需要将政府规章制订制度化、规范化、法治化。这是深圳的一条重要经验。政策创新与政府规章制订的规范化、法治化有什么联系？
政策创新是政策制订过程，但是，不是所有政策制订都能保证政策创新。从深圳的经验看，只有使政府规章的制订制度化、规范化、法治化，才可能使政策创新。在现代社会，政府制订公共政策就是制订规章或规范性文件的过程。从广义上看，公共政策有三种形式：法律、法规、规范性文件。但它们制订的主体不同，法律制订的主体是立法机关，在国外是议会，在中国是全国人大法规制订的主体是地方人大。行政机关也可以制订法规，但行政机关制订的法规叫行政法规。在中国只有国务院制订的政策才是行政法规。地方政府制订的政策是规范性文件，也叫政府规章。深圳政府作为地方政府，其出台的政策只能是以规章或规范性文件的形式出台。
地方政府制订规章或规范性文件的活动，在法治社会是一种行政立法活动。政府对社会事务的管理方式主要是采取行政立法、行政执法的方式。政府制订公共政策和制订规章是同一种活动，即都属于行政立法活动。而这种活动需要形成一种制度化、规范化、法治化的程序，这对于中国政府来说是一种新的管理方式、运作方式，它与我国传统的政府管理方式完全不同。中国在传统体制下的管理方式主要是行政手段，以行政命令的、人治的方式管理社会。从计划经济向市场经济转变，中国政府职能转变，包括职能方式的转变，即从以行政命令、人治的管理方式转向制度化、规范化、法治化的管理方式。这种转变在深圳取得了显著成效。其主要表现就是政府规章制订初步形成了规范化、制度化、法治化的运行程序，这种改革成为深圳政策创新的重要基础和保障。
深圳政府走上依法行政、依法治市的轨道，首先在于政府学会了行政立法，即学会制订政府规章和规范性文件；学会用政府规章或规范性文件的形式进行管理，这是政府运行机制的一种重要转变。我国政府在传统体制下，行政立法的职能相当薄弱，政府出台的规章和规范性文件也相当少，政府管理主要是以上级领导的指示为依据。改革开放以来，我国政府逐步走上依法行政的轨道，政府的行政立法职能逐渐加强，随之而来的是，政府制订的规章和规范性文件也大量增加了。这就产生了一些新的问题，即政府应怎样制订规章和规范性文件才能适合社会主义市场经济发展的需要？深圳在这个问题上经过一个探索的过程。
深圳经济特区建设的20年中，以市政府和政府部门名义出台的规章和规范性文件共2400多项，这些规章和规范性文件对深圳的发展曾起了积极的作用。但是随着特区的发展，一些政府规章和规范性文件逐渐暴露出一些不适应特区发展的情况，引起了一些部门和领导的重视。
1999年4月，《中华人民共和国行政复议法》颁布之后，深圳法制局组织抽查了市政府22个部门、4个区政府自1993年～1999年3月发布的304件规范性文件，发现深圳政府机关规范性文件的制订和发布主要存在以下五个方面的问题。
第一，许多规范性文件制订的法律依据不足。制订规范性文件的目的是为了执行法律、法规、规章和政策，因此，规范性文件往往是对法律、法规、规章的解释或具体化。而有些单位在没有任何法律、法规、规章依据和上级授权的情况下，自行制订和发布规范性文件，这是一种越权行为。在抽查的304项规范性文件中，这一类的文件有64件，占21%。
第二，有些部门将应当通过立法规范的问题，诸如审批、收费、行政处罚等事项，以部门文件的形式发布实施。有的部门文件甚至直接与现行法律、法规、政策相抵触，影响了国家法治的严肃性。
在抽查的规范性文件中，这一类文件有75件，占25%。
第三，文件技术上有重要疏漏。规范性文件是规范一定的社会关系或者管理、对社会具有普遍约束力、以规范形式发布的政府文件，但从抽查的文件来看，许多文件行文很不规范。有的表述模棱两可、含糊不清，有的前后矛盾，有的空洞无物，不知所云，有的文字技术上不够规范。在抽查的文件中，这一类的文件有141件，占46%。
第四，大多数部门对自己发布的文件没有及时清理，造成文件之间的相互冲突。许多部门没有建立规范性文件清理制度，对规范性文件的效力采取自生自灭的办法。在制订新文件时不对相关的现行的文件进行研究处理，只笼统交代“以往发布的规定中与本规定相抵触的，以本规定为准”。但究竟怎样才算抵触，以往的文件中究竟有哪些规定与新规定相抵触，则很少有明确的交代，给实际执行造成困难。
第五，规范性文件发布渠道不统一，事后无法查询。目前除市政府的规范性文件以及市政府工作部门的少量文件在市政府公报发布外，其他规范性文件大多数以红头文件形式通过邮政以及内部文件交换渠道发布，发布的数量很少。有许多涉及千家万户切身利益的文件只发到有关单位，群众无法查询。有关人员也感到无能为力。因此深圳究竟总共发布过多少规范性文件，每年发布多少，目前有多少还在执行，有多少应该废除但仍然继续生效，谁也说不清楚，根本无法统计。（2000年深圳政府三届十一次常务会议文件。）
根据上述问题，市政府1999年8月份做出了对现行规范性文件的管理制度进行改革的决定。首先要求对市区政府及各部门发布的规范性文件进行一次彻底、全面的清理。对没有实际内容或者违反现行法律法规及国家政策的文件予以废除；对内容有缺陷、文字技术不规范的文件进行修改，修改后的文件、合乎规范要求的文件一起在本级政府公报上统一重新公布。经过清理后，以往发布的规范性文件，凡未重新公布的，不得继续执行。（《政府法制工作简报》2000年第5期，深圳法制局办公室编。）
另外，深圳市政府对1992年12月发布的《深圳市规范性文件备案规定》进行了修改，形成了《深圳市行政机关规范性文件管理规定（草案）》（以下简称《管理规定（草案）》。这项草案针对以往规范性文件存在的问题做了三项规定：“统一要求、统一审查、统一发布”。“统一要求”即对制定机关（哪些政府机关可以向社会发布规范性文件）、制定规范性文件的范围、制定规范性文件的程序进行了统一规定。“统一审查”即要求在规范性文件正式发布之前对其进行统一的技术和法律审查。“统一发布”即将各部门制定的规范性文件集中到一个法定的载体——《政府公报》上统一公布，以有利于保证规范性文件的公开性、严肃性，有利于当事人和人民群众的监督和查询。在对《管理规定（草案）》进行讨论时，还特别补充了一个重要规定，即对于一些与老百姓关系密切、非常重大的文件，在正式发布前一定要采取多种方式征求老百姓的意见，只有这样，才能提高依法行政和依法治市的水平。这个《管理规定（草案）》已在深圳市政府三届十一次常务会议上原则通过，经过修改，深圳市市长于幼军已于2000年10月20日以深圳市人民政府令的形式签署公布，此规定于2001年1月1日起实施（《深圳特区报》2000年11月2日第5版。）。这标志着深圳政府规章制订将进一步规范化、法治化。
为了促进政府工作制度化、规范化、法治化，实现依法行政、民主决策、科学决策，深圳市三届政府召开的常务会议上通过了《深圳市人民政府工作规则》（以下简称《工作规则》。新一届政府“约法八章”，对市政府领导工作作风方面的新要求引人注目——市政府领导一般不出席各部门、各单位召开的业务会议和各类表彰会、纪念会、座谈会、庆典活动等；市政府领导不为各部门、各单位的活动发贺信，不题词、不题字；市政府领导活动的宣传报道要从严掌握。市二届政府曾在1998年制定过《深圳市人民政府工作规则》，共七章40条。近期通过的新的《深圳市人民政府工作规则》作了较大的修改和完善。新的市政府工作规则“约法八章”，共八章48条，分别为总则、市政府组成人员和工作部门的主要职责权限、会议制度、公文审批制度、政务活动及接待工作制度、外出请假报告制度、重大事项向市委报告制度、向市人大报告工作和民主监督制度。《规则》对市政府的工作提出了新的更高的要求，指出市政府的各项工作要认真贯彻党的路线、方针、政策，执行党中央、国务院、省委、省政府及市委的指示、决定，执行市人民代表大会及其常委会的各项决议，自觉接受人民代表大会及其常委会的监督，积极听取人民政协、各民主党派、人民团体的意见，忠实履行职责，确保政令畅通。市政府各工作部门要严格依照法律法规行使职权，建立健全依法行政责任制，提高依法行政水平。要各司其职，各负其责，在各自职权范围内，积极主动地做好工作；要精简会议、公文和事务性活动，简化办事程序，提高工作效率，保证工作质量。《工作规则》增加了重大事项向市委报告制度；向市人大报告工作及自觉接受人大及其常委会监督内容；积极听取人民政协、各民主党派、人民团体的意见，以及建立市政府重要经济社会决策事项公示制度。还增加了临时用款、国土管理、国有资产管理等主要事项的审批规定。《工作规则》明确提出“市政府实行行政首长负责制和个人分工负责制”，并由此进一步明晰各自的工作关系，强调了各工作部门的分工与配合。深圳新通过的《工作规则》，将使政府工作的法制化、制度化、规范化程度进一步提高，为政府民主决策、科学决策奠定了基础。
（第二节政府法治化建设的不足与差距
与法制完善的一些国家和地区相比，与社会主义市场经济的要求相比，深圳政府法治化建设仍然存在一些不足和差距。
深圳的法治化建设主要存在三方面的不足，规章制订的不足、规章执行的不足、执法监督的不足。这三方面正好是行政立法、行政执法、行政监督的整个过程，也就是说，深圳政府在依法行政的每一个环节中都存在的不足和差距。
一、规章制订的不足
制订政府规章既是一个行政立法的过程，也是一个制订公共政策的过程。行政立法、制订规章、制订公共政策，这三者是同一个过程，做着相同的事情。从行政立法的角度来看，制订规章需要有制度化、规范化、法治化的程序。从公共政策的角度看，制订规章需要有合理化与合法化的程序。它对政策制订者的专业化、知识化程度要求很高。但从这两个角度看，都存在不足。
（一）规章制订的制度化、规范化、法治化、民主化程度不够
深圳政府在规章制订中主要存在四个不足，一是规章制订的规范化程度不够；二是缺乏对规章制订的技术和法律审查；三是没有实行统一发布制度；四是缺乏行政相对人参与的制度。对于前三个不足，深圳政府已有认识，并在近期通过的《深圳市规范性文件管理规定（草案）》中，确定了对政府规范性文件实行统一要求，统一审查、统一发布的制度。但对行政相对人参与规章制订还缺乏足够的认识，例如在《深圳市规范性文件管理规定（草案）》中就没有这样明确的规定。这足以说明，深圳政府在规章制订的程序中没有把征求人民意见制度化。这不能不说是一个严重的缺欠。
为什么政府制订规章一定要有行政相对人参与的制度？从理论上讲，行政相对人参与政府规章制订，这是现代民主社会的基本特征之一。政府制订的许多规章都涉及到行政相对人的权利和义务，涉及到对人民利益的分配和调整。所以，只有让人民参与，才能反映人民的呼声、利益和愿望。另外，政府是一个特殊的利益集体，在制订规章时，如果没有人民的参与和制约，政府难免不利用特许权，在规章中不适当地扩大本部门权限，或把属于自己的职责推给别的部门。
从实践上看，行政相对人参与政府规章制订，是当代许多国家通行的做法，而且取得了显著的成效。例如，美国就有行政相对人参与政府规章制订的法律。美国政府规章制订的程序也有类似中国的规定，即也有规章的规划起草、讨论审批、发布公告等程序。
