政府的法治化程度是衡量一个政府是否具有现代化特征的重要标准。政府的法治化主要分为政府自身的法治化和政府对社会管理的法治化。政府自身的法治化表现为，政府能够建立一系列行政法规来对政府行为进行规范和制约。政府对社会管理的法治化表现为，政府能够通过行政立法、行政执法、执法监督的形式管理社会公共事务。目前，这两方面的法治化程度都不够。
一是编制管理未能法制化，导致政府机构设置、职能设置、人员配置上，还未能有明确的法律条文加以规范和限制，导致政府机构，特别是人员的膨胀不能有效控制。
二是政府的行政立法制度还不完善。政府规章制订的规范化程度较低。有些政府规章反映部门利益；有些规章冲突、打架，不易执行；有些规章不够具体，操作性不够；有些规章已落后，不能适应特区发展的需要。深圳最近废止了1000多件规范性文件，就表明一些不合理的文件曾经是能通过的。但这些不合理的文件为什么能够出台？需要我们从行政立法的机制、程序上寻找原因。我们认为，深圳政府规章制订缺乏行政相对人参与的制度，缺乏征求市民意见的法定化渠道和程序，是一些规章存在缺陷的重要原因。
三是行政执法不完善。政府虽然制订了许多有关法律、规章，却不能有效执行法律，存在“有法不依，执法不严，违法不究”的现象。
四是执法监督不完善。执法监督应是指对政府执法的检查与监督。但深圳一些政府部门根本没有设置履行监督职责的机构，即使有这样的设置其监督力度也很小，因为在本部门统一领导下，监督机构没有相对独立的监督权限。专门履行执法监督的政府机构，其权限较小，工作难度很大，也难以有效行使监督职责。
总而言之，深圳政府初步走上依法行政的轨道，初步确立了行政立法、行政执法、行政监督这样的运行机制，但其制度化、规范化、法治化还没有达到行政现代化的要求和程度。
思考深圳政府改革的不足，是以发达地区作为参照系。评价深圳的行政改革应该有两个参照系，一个是内地政府，一个是发达地区的政府。如果只用一个参照系，就会得出片面的观点，只有用两个参照系，才能既肯定成就，也看到不足。例如，把深圳政府与内地相比，可以充分看到深圳行政改革的成就。再与发达地区相比，又会发现深圳政府的差距。深圳只有向发达地区看齐，才能发现政府体制的缺陷，才能深化行政改革。
思考深圳政府改革不足的意义是，了解深圳的行政管理在什么水平上，与行政现代化有多大差距？思考这个问题，是确立今后深圳行政改革走向的前提。深圳要率先实现现代化，所以，要了解深圳的经济、社会、文化与现代化的差距。经过分析和测算，1998年深圳的经济发展水平（人均GDP水平），与全球上中等收入国家平均水平相比约有两年的时差；与高收入国家相比，深圳约落后15-18年。（中共广东省委宣传部、中共广东省委政策研究室、广东省社会科学院、中共深圳市委联合课题组：《跨世纪发展的历史使命——深圳建设有中国特色社会主义和率先基本实现现代化示范市研究》第328页。广东经济出版社，2000年8月出版。）那么，深圳的政府管理与发达国家的差距有多大？
上述分析已表明，深圳政府与行政现代化的差距较大。这种差距意味着，深圳要实现整个城市的现代化还缺少必要的政府管理保障。还意味着，深圳政府存在着走向行政现代化的阻力。其阻力来自，政府现行体制的弊端和政府与行政现代化的差距。还来自一些政府人员对行政现代化认识的滞后。一些政府人员至今没有认识到，深圳要实现现代化，作为城市的管理者政府必须首先实现行政现代化。一些政府人员不了解，政府在社会中的地位和作用决定了政府对现代化发展中具有任何组织、团体不能取代的作用，特别是在中国这种政府主导的社会条件下，政府对现代化的发展更是具有突出的作用。而政府能否对现代化起到良性推动作用，很大程度上取决于政府自身现代化的程度。如果政府继续存在上述体制弊端，如果政府不改革这些弊端，这些弊端就阻碍政府走向行政现代化，而政府如果不能走向行政现代化，深圳的现代化就难以实现。
二、难题与挑战
由于存在上述差距和阻力，深圳的行政改革任务面临着许多难题和挑战。深圳的行政改革面临的第一个难题就是，如何克服行政改革动力下降问题。深圳一些政府部门及其人员对其自身的改革欲望下降，首先表现为，对政府机构改革的认识不足。深圳某些政府人员，包括某些领导人员认为，深圳政府机构改革已经差不多，如果要改也是小改，不是大改，认为深圳政府机构已经比较精干，没有必要再精减。这种认识不利于即将进行的第六次机构改革。主要是不利于机构改革方案的制订，容易造成方案精减幅度过小，改革幅度小，创新成份少。本书的一位笔者到深圳政府部门调查，发现许多部门都认为本部门不需要精减，而是要增加编制。
他们的理由是，深圳已经进行了5次机构改革，与内地相比政府机构已经够精干的了，如果再精减，就没有人干活了。改革动力下降的第二个表现是，对政府职能转变的欲望较弱，例如，有些政府部门对一些应该管的事务没有管或管的不够、或没有管好，存在管理的盲区。而有些事务政府不应该用很大力气去管，政府却仍然在管，例如，对一些效益不好的国有企业，政府仍然采取“输血”与“救活”的办法。但实际上一些企业是救活不了的，政府没有那个财力，更没有必要投入那些财力。
政府改革动力下降既与政府的认识不足有关，也与一些人的骄傲自满有关，由于深圳的行政改革取得了显著的成就，特别是由于深圳的经济保持了20年的高速增长，这使一些政府人员居功自傲，满足于已经取得的成就，不愿再从政府改革本身寻求上升的空间。如何克服改革动力下降这个难题，成为深圳政府面临的一个挑战。这是政府向自身的挑战。
第二个难题与挑战是，深圳在经济改革、环境保护、精神文明建设等方面都敢闯敢冒、敢于成为“窗口”和“实验场”，但在行政改革上，深圳能否也先行先试，成为行政现代化的“窗口”和“实验场”？在许多年以前，曾经流行一个观点：“深圳是经济特区，只可以在经济改革上先行先试，不可以在政治改革上先行先试”。但深圳的发展表明，只单方面进行经济改革，是难以取得成功的，因为经济改革是由政府推行的，如果经济改革触动了政府传统体制的弊端，触动了由传统体制带来的政府的既得利益，政府就会与自己推行的经济改革产生矛盾。这时如果要克服这种矛盾，要么放弃经济改革，以保护政府的既得利益；要么进行政府改革，牺牲政府既得利益换取整个社会的发展。深圳之所以取得今天这样显赫的经济发展成就，就是由于政府勇于进行自我革命。深圳许多经济成就，都包含着政府政策的创新。而在政府政策创新的背后，是政府的一系列的变革，包括政府职能的转变与调整；政府机构的改革与调整；公务员制度的建立和完善；依法行政机制的建立和完善等等。没有这些行政改革，政府的政策难以创新，也就难以有效领导深圳人民取得这样显赫的经济成就。所以深圳的发展的每一步，都离不开行政改革，深圳实践表明，经济改革本身包含着政治改革。行政改革作为政治改革的一部分，它是由经济改革引起，并为经济改革服务的。政府要成为真正的改革推行者，就必须勇于进行行政改革。以往深圳政府正是这样做的，现在面对未来，深圳政府能否继续敢于先行一步，在行政改革上取得更大的突破和进展？
结论显然是不言而喻的。
三、向更高的目标奋进
政府走向行政现代化的道路只有一条，这就是行政改革。行政改革不是单方面的机构改革，也不是原有体制的修修补补，行政改革是一场革命，是对传统体制的突破，所以，深圳必须在政府职能转变、政府机构改革等方面进一步取得突破性进展。
深圳行政改革的基本目标与方向就是要实现行政现代化。行政现代化可以分为初级、中级、高级三个层次。深圳已经实现了初级的行政现代化。下一步要通过深化行政改革实现中级程度的行政现代化，未来还要实现高级程度的行政现代化。
从世界行政改革与行政发展的基本趋势看，深圳政府走向中等程度的行政现代化，需要通过深化行政改革来建立这样的政府体制：一是法制行政；二是民主行政；三是科学行政；四是廉洁行政；五是服务行政；六是高效行政。
（一）法制行政
1999年深圳市委提出依法治市的新举措，作出加强依法治市工作的决定，并以市委1999年l号文件发出。在决定中要求，政府部门必须用法律法规规范行政行为。根据党的十五大关于“实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化”的要求，必须努力实现九个法定化：一是机构组织、职能、编制法定化；二是行政程序法定化；政府部门办事的过程、手续、期限等必须依法规范，并向社会公开；三是行政审批法定化；四是行政收费法定化；五是行政处罚法定化；六是政府投资行为法定化；七是行政执法责任法定化；八是政府内部管理法定化；九是政府采购法定化。（全国人大法律委员会《法制工作简报》1999年第31期。）
按照市委提出的要求，市政府已经在审批制度法定化、政府采购法定化、政府投资法定化、行政处罚法定化等方面迈出了实质性一步，但还有一些方面仍没有达到法定化要求。因此，按照市委的要求，市政府还需要在未达到法定化要求的地方进行改革。深圳政府还需要做好三件事：第一，建立和完善编制管理制度，逐步实现政府机构设置、人员配置、职能设置法制化。第二，加强和完善行政立法职能，提高行政立法质量和公共政策的合理性。第三，逐步实现行政监督的法制化。使政府的软性监督变为刚性监督，杜绝腐败现象的发生。
（二）民主行政
民主行政的实质是，在政府管理的系统中，处于被管理地位的多数人对政府权力进行有效的制约。民主政府的重要特征是：第一，人民可以批评政府，可以对政府指手划脚，可以对政府品头评足，而不受压制、不挨棍子、不扣帽子，对政府的批评受到法律的保护，新闻舆论成为约束、监督政府的有效形式。第二，人民有参政。议政的合理、合法、制度化的渠道；人民参政、议政的权力得到法律的保护。未来的深圳市级主要领导人应该是由市民选举产生。第三，人民的利益、愿望能够得到及时、准确的反映，有反映民情、民意的合理渠道、制度规定、制度安排。第四，在法律面前人人平等，法律不仅约束老百姓，更重要的是能约束政府官员。当政府行为侵害了公民的利益时，人民可以依法告官，即依据行政诉讼法控告政府。
（三）科学行政
科学行政的重要特征是：第一，行政文化与理念的科学化。政府管理能受到科学的行政理论的引导。第二，实现政府决策的科学化，公共政策的合理化。公共政策能够公平、公正、合理的反映民众的利益要求，能够公平、公正、合理的分配社会利益，调整社会利益，有效调控社会的利益关系。第三，政府职能设置、机构设置的科学化。政府职能要恰当地反映和处理政府与社会、政府与企业、政府与市场的关系。政府职能定位要合理，政府只管它应该管的事，对不属于政府职能范围的事情，应还权于民。
（四）廉洁行政
作为社会主义的地方政府，号称为人民服务的政府，做到廉政是起码的标志。而要做到廉政需要建立一种有效机制，使政府官员不想腐败、不能腐败、不敢腐败。腐败一旦被发现，就会受到严惩。廉洁行政的建立，与法制行政的建立直接相关，法制的健全，是防止腐败、惩治腐败的有力保障。
（五）服务行政
现代政府的职能可以归为两大基本职能：管理和服务，服务是现代政府的基本职能之一。西方政府都为社会提供许多服务，特别是地方政府常常提供更为具体的社会服务，如社会救济、社会保障、信息咨询等服务。深圳政府要成为服务的政府，应在这样一些项目上提供更多的服务。一是社会保障，这是社会的安全网、社会稳定器。二是公共设施的提供及管理性服务。三是公共物品的提供服务。四是提供信息服务，由政府开发和管理的信息高速公路，为公民提供大量的信息。五是文化娱乐性的服务，由政府主办的文化活动，由公民享受。与服务行政相关的是，政府官员要树立公共服务意识，为人民服务不应只是一句口号，应成为政府官员的行动准则。
（六）高效行政
高效行政有两个特征，一是行政效率高，二是行政效果好。
第一，行政效率高。行政效率是行政消耗或成本与行政效果的比率。
行政效率=行政消耗或成本/行政效果
高效行政的条件是政府运行的环节少、层次少、周期短。如果政府运行的周期越长，环节越多、层次越多，政府管理的效率就越低。
第二，行政效果好。行政效率与行政效果的区别是，行政效率是一种比率关系，可以用“高”或“低”来评价。而行政效果指的是预定目标实现的结果或已完成的或取得的成果产生的影响、作用，其评价的标准是“好”或“坏”，而不是“高”或“低”。效率是用量化手段来测量，而效果评价包含有伦理的价值判断因数，不能完全用量化手段来测量。（彭和平著：《公共行政管理》第349页。中国人民大学出版社，1995年11月出版。）
高效行政除了要求行政组织有较高的行政效率之外，还要求它有较好的行政效果，甚至把行政效果看得更为重要。行政效率涉及的问题比行政效果的范围要窄一些，可以限定在行政执行过程的范围内进行专门的探讨。而行政效果问题的研究则远远超出了这一范围，它涉及到政党、国家立法机关、各种社会组织和公民对行政组织的要求和评价。在行政管理中，行政效率和效果都不可偏废，如果没有行政效率，一切行政效果都等于零，反之，如果行政效果不好，政府管了许多不该管的事，效率越高，效果越差。同样，在行政管理中，即使政府做了一些该做的事情，但效率太低，也不会得到好的评价。
建立高效行政的途径是行政改革，首先要通过转变政府职能，理顺政府与社会、与企业、与市场的关系，使政府职能定位合理、管理目标合理、管理方式合理。第二，精简政府机构，减少管理环节、管理层次，减少管理成本。第三，要建立灵敏、快捷、畅通的信息渠道，提高信息的收集、整理、反馈的速度与质量。第四，要建立一支高素质的公务员队伍。政府人员的素质越高，越有利于提高行政效率。第五，提高决策科学化程度。
总之，深圳政府只有向上述的六大目标：法制行政、民主行政、科学行政、廉洁行政、服务行政、高效行政；不断奋进，深圳政府才能走向行政现代化。
