第7章 依法治校(6)

教育行政处罚，是教育行政机关依法对违反教育法律规范的行政管理相对人进行惩戒、制裁的教育行政执法行为。它以相对人的行为违反了教育法为产生前提。教育行政处罚的具体形式，包括：警告，通报批评，取消考试资格，取消录取资格，取消入学资格，取消报名资格，停考，撤销招生工作职务、取消工作人员资格，责令停止招生或停办，撤销教育机构，罚款，没收非法所得等等。根据我国法律、行政法规的有关规定，某些行政执法行为只能由特定的行政机关作出。教育行政机关如果对相对人处以行政拘留的行政处罚，就属于超越职权的行为，主体不合法。因为，限制或者剥夺公民人身自由的行政处罚，只能由公安机关执行。

【案例】

江西三山小学诉教育局行政处罚（非法办学）案案情1994年9月，江西省余干县瑞洪镇建设村村民张火明与其兄妹等13人，在未得到余干县教育局审核批准的情况下，就在本村合伙办了一所校名为“三山”小学的私立学校，并公开招收适龄儿童入学。办学初期，“三山”小学全部租用当地民房当教室。之后，该校用收取的部分学生学杂费，在瑞洪镇墩上村建起了六间校舍，总面积312.2平方米，并继续租用两间民用房作教室。至1996年10月，该校已办学5期，校内设1至5年级各一个班，初中一、二年级各一个班，专、兼职教员13人，但无一人具备教师资格，以60元至120元不等的学费招收在校学生达400余人，课桌凳由学生自带。

张火明等人在举办“三山”小学的过程中，曾多次向余干县教育局申请批准注册，均因其办学条件及师资力量不符合国家标准而未能获准。1994年9月，为制止张火明等人的非法办学行为，余干县教育局、瑞洪镇政府联合组成工作组，做张火明等人的思想工作，宣传法律政策，以动员其停止非法办学，但张火明等人始终都置若罔闻。1995年6月，余干县教育局在全县范围内举行小学升初中的入学考试，“三山”小学的五年级学生，由于没有学籍，未能参加正常的升学考试，张火明等人对此非常不满，考试那天，他们带领该校部分五年级学生到设在瑞洪镇南墩小学的考场内扰乱考试秩序，辱骂余干县教育局及瑞洪镇政府干部。1996年10月23日，余干县教育局、瑞洪镇政府再次组成联合工作组，深入墩上村，责令张火明等人停止非法办学，张火明等人不但不听劝止，反而煽动其亲属闹事，当场砸碎余干县教育局的小车玻璃，并致伤一名工作人员。

1996年11月7日，余干县教育局向张火明等人送达了“责令停止从事非法办学行为通知书”。该通知限令张火明等人在1996年11月10日以前停止非法办学行为，否则将依法作出处罚。1996年11月8日，余干县教育局又书面告知张火明等人在接到本通知三日内有要求举行听证的权利。张火明等人收悉后，仍拒不执行。1996年11月12日，余干县教育局根据《中华人民共和国教育法》（以下简称教育法）第七十五条之规定，向张火明等人作出了教育罚字（1996）第001号行政处罚决定撤销非法举办的“三山”小学，并没收非法所得8000元。张火明等人不服，以“三山”小学的名义向余干县人民法院提起诉讼，要求撤销余干县教育局对其作出的行政处罚决定。

原告“三山”小学诉称我国教育法鼓励公民个人举办学校，原告为邻近儿童提供了入学方便，不以营利为目的，所收学费低廉，加上全体教员齐心协力，办学质量优良，深受当地群众称赞，至今在校学生四百余人，且呈渐增之势。原告在办学过程中曾多次向被告余干县教育局申请批准注册，被告历时二年无故不予审核批准，属不作为的违法行政行为。被告率先施罚，违反了教育法的精神，应予撤销。

被告余干县教育局辩称原告“三山”小学在未经审核批准的情况下，即擅自举办学校，并公开收费招生开课，违反了教育法第二十六条、二十七条，《中华人民共和国教师法》第十一条和《江西省实施义务教育必备办学基本标准》之规定，属非法办学，余干县教育局依据教育法第七十五条之规定，对原告予以处罚，合法有据。

审判

余干县人民法院经审理认为：我国在学校等教育机构的设置管理上，实行批准设立制度和登记注册制度。举办学校必须经主管机关批准并登记注册，才能取得合法地位并受法律保护。原告“三山”小学未经审核批准，即予举办，违反了《中华人民共和国教育法》第二十七条之规定，属非法办学，被告余干县教育局根据《中华人民共和国教育法》第七十五条对原告进行行政处罚是正确的。据此，依照《中华人民共和国教育法》第二十七条、第七十五条和《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，该院于1996年12月15日作出判决：

维持余干县教育局1996年11月12日作出的教育罚字（1996）第001号行政处罚决定书。

一审判决宣判后，“三山”小学不服，向江西省上饶地区中级人民法院提起上诉，诉称：一审判决隐瞒了余干县教育局违反法定程序的事实；“三山”小学既没有以作为的方式违法，也没有以不作为的方式违法，不应受罚；余干县教育局对“三山”小学的申请不予审核批准注册是错误的，请求二审法院撤销一审判决，及余干县教育局的具体行政行为。余干县教育局答辩认为一审判决正确，请求二审法院维持一审判决。

上饶地区中级人民法院经审理认为，《中华人民共和国教育法》第二十六条、第二十七条，对设立学校的基本条件及程序均作了明确规定。上诉人“三山”小学在未得到教育行政主管部门的审核批准，即予以举办，属违法行为。虽然上诉人曾多次向被上诉人余干县教育局申请审核批准，但由于上诉人在教学设施、师资力量上均未达到《中华人民共和国教师法》第十条、第十一条、第十三条和《江西省实施义务教育必备办学基本标准》之规定要求。因此，被上诉人对上诉人设立学校的申请未予批准是正确的。被上诉人对上诉人作出的行政处罚事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确。余干县人民法院依据《中华人民共和国教育法》第二十七条、第七十五条和《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项规定所作出的判决，合法有据，应予维持，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，该院于1997年1月20日作出判决：

驳回上诉，维持原判。

在这个案例中，余干县教育局对“三山”小学的审批注册登记申请不予批准是否合法？《教育法》第26条规定：设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：（一）有组织机构和章程；（二）有合格的教师；（三）有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；（四）有必备的办学资金和稳定的经费来源。《教师法》第10条规定：国家实行教师资格制度。第11条规定：取得小学教师资格，应当具备中等师范学校毕业及其以上学历；取得初级中学教师，初级职业学校文化、专业课教师资格，应当具备高等师范专科学校或其他大学专科毕业及其以上学历。“三山”小学，课桌凳学生自带，13名教员无一人取得规定的相应教师资格，不具备基本的办学条件。因此，县教育局对“三山”小学的申请批准注册登记不予审批，是符合法律法规规定的行政执法行为。

余干县教育局对“三山”小学实施的行政处罚是否合法？《教育法》第15条规定：县级以上各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。第27条规定：学校及其他教育机构的设立、变更和终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续。第75条规定：违反国家有关规定，举办学校或者其他教育机构的，由教育行政部门予以撤销；有违法所得的，没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。本案中，余干县教育局系当地的教育行政主管部门，“三山”小学在未取得审核批准的情况下，即擅自办学并招生开课，违反了国家的有关规定，教育局在屡次对其进行劝止不听的情况下，依法对其进行行政处罚，符合《教育法》的规定。

教育行政强制执行，是教育行政机关对应履行而不自动履行教育法上义务的行政管理相对人，依法强制其履行义务的教育行政执法行为。教育行政强制执行，迫使不履行义务的相对人履行义务，或达到与履行义务相同的状态。教育行政强制执行的方式分为间接强制执行和直接强制执行两类。间接强制执行，即通过代履行或者强制金的方式，以某种间接的手段达到迫使相对人履行教育法义务、或达到与履行义务的相同状态。直接强制执行，即当相对人逾期拒不履行教育法上义务时，教育行政机关直接强制义务人履行义务、或通过直接手段达到与履行义务的相同状态。

【案例】

常熟法院圆满执结非法办学案不久前，常熟市人民法院根据市教育局的申请，立案执行首例撤销非法办学案件，经过精心部署，这起极易引发上访等不稳定因素的案件近日得到圆满执结，350名外来民工子弟无一失学，得到市政府、市教育局及学生家长的高度赞誉。

“培英学校”系一家非法办学机构，消防、卫生、交通接送均未达标，存在重大隐患，为此，市教育局在作出行政处罚后申请法院强制执行。执行员详细了解情况后，发现该校共接收350名外来民工子弟，同时，“培英学校”负责人对法院的强制执行抵触情绪极大，扬言要带学生越级上访。执行员敏感地意识到这不仅仅是一个普通的取缔行为执行，还涉及350名学生的义务教育及学生家长的稳定等一系列社会问题。因此，他一方面及时传唤学校负责人谈话，告知其抗拒执行的法律后果，同时向其分析学校存在的消防、卫生、交通等重大隐患可能会带来的一系列的严重后果；另一方面发出执行通知，责令学校负责人向每一位学生发出取缔非法办学的书面通知；与此同时，积极协调教育主管部门，切实做好学生的安置、分流工作。9月初，350名学生均已至正规学校继续接受教育。至此，该案圆满执结。

依法治校是法制社会对学校教育法律关系主体参与管理学校、学校管理工作的客观要求。主体合法、依据合法、程序合法是依法治校的具体表现，三者缺一不可。

【案例分析】

1.某校有教师反映，允许学生考试可以提前交卷，会产生如下问题：（1）个别学生不认真考试；（2）个别学生随之提前交卷，造成更多的学生不认真考试；（3）提前交卷的学生在走廊上喧哗扰乱考场纪律；（4）提前交卷的学生在操场上奔跑容易发生校园伤害事故……因此，该校规定：“提前交卷作警告处理”。

问：这样的规定合法吗？

2.小邢是海南省一所偏远山区的初三学生，最近他对学校产生了越来越深的不满情绪，原因是他们学校制定了非常详细的校规，如果违反了校规就要被罚款，轻则几十元，重则上百元，有的甚至还要交上千元。小邢说，学校对违反校规的同学予以不同程度的经济处罚，自己前不久就因为违反校规被处以150元的罚款，还交了2000元的保证金。

问：学校的规定合法吗？

3.某乡小学校长为了实现九年义务教育，保证适龄儿童入学，他对流生工作做以下规定：

（1）发现学生不来上课，教师只上门动员一次，并告诉家长要保证送其子女入学。（2）三天后仍未上课，由校长上门做工作，并向村委会和乡政府汇报。（3）一星期后仍不上学，学校对辍学者作出处理，提出警告或者罚款。并把处理结果公开张贴，造成声势，限期报到上学。

问：校长的做法对不对？为什么？