州除了会颁布全州性的法律，有时也会颁布全州性治安管理条令。不过通常来说，按照本地需求，制定本地具体的社会生活规范，发布有关公共卫生、常规秩序和公民道德标准的是乡镇政府或者乡镇官员协同治安法官一起[74]。最后，乡镇的行政人员也能独立处置某些乡镇市场发生的，却又出人意料的紧急情况，完全不必被外界的指令干扰[75]。
由上述情况可知，马萨诸塞州的行政权，近乎[76]全都掌握在乡镇手里，不过却是很多人一起掌握的。
严格来说，法国乡镇只有乡长或镇长一个行政官员。可在新英格兰，我们起码能看到十九种官员。通常来说，这十九种官员互相之间是不存在上下级关系的。这些官员中的每个官员身上都有法律赋予的职责。他们在这个职责范围内是自己工作的唯一主人，只认可乡镇的权威。
就算你将目光移到乡镇的上层，想发现行政等级的烙印，难度也很大。县级官员有时也会对乡镇或者乡镇行政人员所做决定进行修正[77]。可是，整体来说，县级行政官员是没有干预乡镇官员如何行事的权力的[78]，除非是关系到全县事宜，否则，前者是不能统领后者的。
在数量非常有限的原定事宜上，乡镇和县级行政官员要一起将他们的处理结果告知州政府的官员[79]。不过，州政府并不会专门派人拟定全州性的治安管理条令，下达落实法律的指令，与县级、乡镇级官员保持密切的往来，考察他们的政治成果，告诉他们如何行事、指责他们的失误。
所以，辐射出行政权的半径的圆心是不存在的。
如此一来，要怎么做才能以一个大概相同的计划对社会进行引导，并让县和县级行政官员、乡镇和乡镇官员遵守呢？
相比于我们法国，新英格兰诸州立法权影响的范围更广。连行政机关内部都近乎受到了立法者的干预。法律对事情的细微之处进行了界定；相同的法律，不但规定了方针，还规定了方针的执行手段；下属机关和下属机关的官员因为上级机关的法律需要担负起大量严格而详细的责任。所以，当所有下属机关和所有的官员都遵从法律，社会的所有环节就能以相同的步伐前进。不过，仍有一个问题——要怎么做才能让下属机关和下属机关的官员不得不依法而行？
社会基本只有两种办法，能让官员不得不依法行事：要么在这些官员中选出一个官员，由他来引导其他官员，并赋予他在其他官员违规时将他们免职的专断之权；要么就把惩处违纪官员的权力交给法院。这两种方案全都不能一直用。
引导官员的权力有个不可或缺的先提条件，即他玩忽职守时会被罢免，他任劳任怨地践行所有职责时，会被擢升。可是，行政人员是人民选出来的，一切民选得来的官员，除非任期结束，否则不可调动，所以政府没有对其进行免职与擢升的权力。事实上，如果每个官员都是民选产生的，那选举出的行政人员讨好和畏惧的对象，将只有选民。在这样的环境中，由于领导权和平乱权在不同的人手里，调度权和奖罚权也不会交托给一个人，所以官员之间是没有切实的等级差异的。
所以一个国家，若政府的下级官员是选举产生的，那么其首要的行政手段，势必是司法惩治。
这种情况要长时间观察才能看出来。在领导者们看来，推行选举制度已是第一次妥协，而接受了通过法官来对选举出的公务人员进行惩处，则是第二次妥协。这两种新举措都让他们感到忌惮，不过如果非用不可，他们更愿意用前者。于是，他们在接受选举官员的同时，又让选举产生的官员不受法官制约。可是，对于不被司法权监控的选举权来说，失控或者被取缔是早晚的事，这非常明显。所以只有两种措施同时使用，才能让它们互相压制，达到平衡。只有法院能在中央政权和选举出的行政机关间进行斡旋。并且，也只有法院能让选举来的官员驯服，让他们不危害选民的权利。
所以，司法权在向政界延伸时，应该和被选举权的壮大携手同行，二者若是各行其是，国家早晚会走到无政府状态，或者一些人压榨另一些人的状态中。
人们这么些世纪以来始终觉得，司法习惯没能大力促进公民使用政权。美国人从他们的英国人先辈那儿学会了一种制度——截然不同于欧洲大陆推行的那种。我是指设立治安法官。
在解决人民与乡镇公务人员间、行政机构和法院间的争执时，治安法官的态度要公正、没有偏向。治安法官不必对法律十分精熟，但应该是个见多识广的公民。他的职责仅仅是维持社会治安，相比于法律知识，他的工作更需要良心和公义。这种风气，照章行事和向人民公布所有的事，是防御霸权的最有力的武器，而治安法官参与国家管理，正是能为管理工作提供此种风气。然而，太过相信法律会让公务人员失去行政管理的干劲儿，所以他们不该变成信奉法律的奴才。
治安法官制度因贵族属性而在英国扬名，美国人采用了这种制度却剪除了这种属性。
马萨诸塞的州长[80]委任相应数量的治安法官给该州的各县，这些法官的任职期限是七年[81]。此外，他又在每个县的治安法官中，选出三个人构成地方法院。有些治安法官也能参与一般行政工作，有时也有相应的行政职责被交到他们手里，让他们和民选出的官员一起做事[82]；有时建立临时法庭，处理行政人员对公民不履行义务的指控，或者公民对违法的行政官员的指控。不过，治安法官的主要工作场地是地方法院。
县城的法院每年开庭两次。马萨诸塞州的这个法院有权让大部分[83]选举来的官员听命[84]。值得一提的是，马萨诸塞州的地方法院，除了是完全的行政机构，还是政治法庭。
县只是一种行政区域[85]，这我已经讲过了。少量关系到大多数乡镇或者整个乡镇的事才是地方法院的主要职责，所以没有哪个乡镇能够独自完成这一工作。
当一件事事关全县时，地方法院的工作属性就会变成纯粹的行政行为。为什么地方法院在解决问题时总是要走司法程序？除了方便自身工作的原因[86]，也是想让受审官员清楚处置的法律依据是什么。不过，当受审者变成乡镇的公务人员，它就很少作为行政机构出现，近乎始终以司法部门的身份行事了。
在这件事上遇到的首个难题是，乡镇作为一个近乎完全独立的政治机构，要怎么做才能让它遵守州的一般法令。
乡镇每天都会选定相应数量的人作为财产估价员统计征收税赋，这点我们之前已经说了。可是，为了不履行纳税的义务，乡镇或许会采取行动不选财产估价员，此时，地方法院可以判处这样的乡镇缴纳巨额罚金[87]。按照法院的裁决，将罚金摊派给所有居民。执行判决的是县级司法官，他是执法者。所以，美国的政府似乎热衷于藏在暗处认真探查，让司法裁定的面纱披覆行政指令。如此一来，这种人们眼中近乎不可抵挡的权力的加载，使得行政机关有了更大的权力。
这种做法易于执行，也不难被大家接受。乡镇的工作通常都是一清二楚，白纸黑字写明了的。这种规定并不繁复，十分简明，只有方针，并未列出具体内容[88]。不过，要人遵守免不了会遇到麻烦，无论是让乡镇遵守，还是让乡镇的官员遵守。
一个公务人员有机会犯错且应该受到申饬的行为，大致有以下几种：
在践行法律规定的职责时，他不够热情，干劲儿不足；
他或许并未践行法律规定的职责；
最后，他或许做了违法之事。
只要没犯后面两种渎职行为，官员是不会被法院处罚的。不过，法院在审理时，必须拿出实实在在的事实证据。
在乡镇，行政委员在进行选举时，也会不按照法律限定的程序走。此时，他或许会被判处罚款[89]。不过，法律绝对不会因为官员履行义务时不够纯熟，或者他在落实法律条例时，不够热心或干劲不足，就惩罚他。地方法院虽然有行政权，可它此时是没办法让这些官员彻底顺从的。除非担心被罢免，否则挡不住这种小错，可是由于地方法院只能罢免自己委任的官员，所以乡镇政权在地方法院面前有恃无恐。另外，还要频繁地监督下级官员，以便惩处混吃等死、消极怠工的官员。不过，地方法院一年只开两次庭，没有监督之责，只负责对受到指控的、应该予以申饬的违法行为进行审讯。
想强迫公务人员真正且主动地听命，办法只有一个，就是以干净利落的手段将其免职，可是普通的司法手段是做不到这点的。
这种办法，我们在法国，可以从行政等级制度找到；至于美国，从选举制度中可以发现。
现在，我们可以简要地概括上述内容，如下：
新英格兰的公务人员如果在履行职责的过程中犯罪，普通法院可以当即将他们传至法庭；若他们所犯罪责是行政性的，那么可以处罚他们的，只有纯粹的行政性法庭；若关系重大或者情节恶劣，那么，法官的判决就要对得起自己的职责[90]。
最后，如果相同的公务人员还犯了一个无法判定的罪责，以上法庭又没办法断定他到底有没有罪，那么，在那一年之内，可以让一个不能上诉的法庭来对其进行审讯。这个法庭有权当即解除他的权力，撤回他的委任状，将其罢免。
这个制度自身很有优势，不过有一点必须指明，就是它在落实过程中也有难处。
他们称作地方法院的行政性法院，并没有监督乡镇公务人员的权力，这我已说过。除非已接到诉状，否则没有这种权力。这个制度的缺陷就在这儿。
在新英格兰，美国人并未在地方法院设立检察官[91]，而且，我们也当看到，对他们来说，只设立一位检察官也不是易事。除非县城的那名检察官在乡镇有别的助手，否则，他绝不会比地方法院的人更了解整个县的情况的。可他要是在每个乡镇都有助手，那么，行政和司法权力岂不是都为他所有？并且法律来源于习惯，而英国法律却从没有出现相似的规定。
所以，就像设立别的行政职位一般，美国人分开了调查权和起诉权。
对于该县可能出现的各种犯罪行为，大陪审团的成员必须向他们所工作的法院报备[92]。某些严重的玩忽职守罪由对应的高级检察部门提出指控[93]。通常来说，对犯罪人员的处理——收缴判处罚金——由财务官员负责。所以，乡镇司库发现的大多数违法行为，他可以直接提出起诉。不过美国的法律非常重视个人的权利[94]。这是美国法律的一个首要原则，我们在对其进行研究的时候，经常会看到。
在美国的立法者看来，人肯定有理智，可是对于人的忠实，却不能期待太高。所以，为了保证法律能顺利推进，他们始终不曾忽视个人的权利。
不过，除非规定的条款对个人有利，否则就算再怎么对社会有好处，也不会有人愿意起诉，这显而易见。所以，大家心照不宣之下，也就不会诉诸法律了。制度让美国人钻了牛角尖。在此种情形下，美国人只得允许检举人按照某些条款分一些罚金，以此来激励检举[95]。
这种不惜损害风气也要确保法律得以执行的方法，并不妥当。
自然，比县级行政官员级别更高的官员就只有统治权，没有行政权了。
美国行政概况
前边我已经说了，联邦剩余部分的情况，我会在认真研究过新英格兰乡镇和县的机构之后进行简述。
所有的州都存在乡镇，都采取乡镇自治模式，不过所有州的乡镇都和新英格兰的乡镇存在差异。
越是南边，乡镇的自治水平就越低，乡镇的官员的职务和权限就越小，相比于别的地方，民众对乡镇工作的影响就越曲折，乡镇居民大会就越不常举办，所谈问题的范围也越小。所以，选民的权力不大，选出的官员却有较大权力，乡镇的自治思想也相对不足和弱势[96]。
这种区别发端于纽约州，到了宾夕法尼亚州已经非常明显了，不过，除非你去过西北地区，否则，这种区别是不会让你觉得惊诧的。新英格兰是建立西北各州的大多数移民的故乡，他们将家乡的行政风气引入了第二故乡。俄亥俄州的乡镇和马萨诸塞州的乡镇非常像。
我们已经说了，马萨诸塞的公共职权被乡镇所控。人们的权益和依赖的聚合点是乡镇。越是南边，乡镇就越不是此类中心。教育在这些州的普及程度还有缺陷，教出的人才也少，也没多少人能扛起行政职责。所以，越是远离新英格兰，行政工作就越是全盘向县城转移。县成了首要的行政核心，成了存在于州政府和一般公民之间的权力部门。
马萨诸塞的县级公共事宜主要由地方法院负责，这点我已经说过了。构成地方法院的若干官员必须由州长和州长咨议会委任。没有县议会，县的预算经过州立法机关投票决定。至于纽约州这种大州和俄亥俄州和宾夕法尼亚州，各县居民将选拔出相应数目的代表，而这些代表所举办的会谈则带有了代议制议会属性[97]。
就像真正的立法部门一般，县级议会在相应的范围内是可以向民众征税的。与此同时，它还拥有县的行政权，负责乡镇的大多数行政工作，让乡镇的权力远比马萨诸塞乡镇的权力小。
联邦各州在乡镇和县在架构上显现出的首要区别，就在这儿了。我若是继续探究，直至具体的落实措施，还能发现很多区别。不过，我并不是要阐述美国的行政权。
在我看来，我谈及的内容已经对美国的行政工作所遵循的原则进行了充分说明。这些原则运用的不一样，不同的地方，成果也各有不同，不过，无论在哪儿，它们的基本思想却都是相同的。不管是法律的内容，还是法律的外貌，都在发生变化，可是，为法律提供生命力的精神没变。
乡镇和县的建立模式并非各个地方都一样；不过，美国的乡镇和县可以说建立的思想基础都是相同的，也就是说，每个人都是有关自身利益——仅涉及其本人的——事宜的最佳评判人，都足以凭借自己来满足自身需求。所以，乡镇和县所负责的仅仅是居民的共同利益。州只有领导权，没有行政权。这一原则在应用上并非没有例外，但不能抵制它。
这一原则最先引发的结果是，乡镇和县的所有行政官员均由民众自己选出，或者起码要在己方阵营选负责官员。行政官员普遍是选举出来的，或者起码不能任意免职，这样一来，任何地方都出现不了等级制度。所以，职务的数量近乎就是独立官员的数量。很多人都拿到了行政权。
因为行政等级制度不存在于任何地方，行政官员都是选举来的，并且只能在任期结束后免职。因此，一定要建立一种制度来对行政官员进行惩治。罚款体制由此而生，将下级部门和下级部门的代表划入法律管束的范围内。美国从南到北、自西向东均使用此种制度。
但是，没有一个州把处罚行政罪犯的权力或者采取应急行政手段的权力集中在一个法官手里。
英裔美国人的治安法官制度有着相同的根源。诸州确实都有此种制度，可是应用的目的却不是一直相同。
乡镇和县的行政工作，所有地区的治安法官都会参与其中[98]：有时是亲自负责行政工作，有时是对行政犯罪行为进行审讯。不过严重的行政案件的审讯，大部分州交由普通法院负责。
所以，在美国，自缅因到佛罗里达推行的行政制度的首要特征是：推行选举行政官员和任期内不可将其免职的制度，没有行政等级制度，没有行政机构可以对下级单位采取司法措施。
一些州开始显现出行政权聚集的痕迹。在这条道路上，走在最前方的是纽约州。
纽约州州政府的官员在管理下级县和乡镇时，可以说，有时候就是监控和掌控[99]。州政府的官员有时也能建立某种上诉法院来对上诉的案件进行审讯[100]。相比于别的州，纽约州以司法惩治为行政措施的时候要少，只有为数不多的人有权对行政犯罪行为提起诉讼[101]。
一些别的州也开始出现了此种趋势[102]。不过，整体而言，仍可说地方分权严重是美国公共行政的鲜明特征。
关于州
讲过乡镇和乡镇的行政，现在再看看州和州政府。
我可以非常简要地阐述州的问题，用不着担心大家难以理解。我说的所有的事，在所有人都能看懂的诸州已经写成的宪法中，都有记录[103]。而且，这些宪法自身都有一个简练且符合情理的基础。每个立宪国家的法律都包含了其中的大多数条令，而人们也熟悉了这些条令。所以，此间我只简要地介绍一下。而我谈及的所有的内容，我将在以后进行评判。
州的立法权
州的立法权掌握在两院手里，通常第一个被称作参议院。
一般来说，参议院属于立法部门，不过偶尔也作行政部门和司法部门用。
参议院按照诸州宪法规定，通过各种模式参与行政工作[104]，不过通常来说，它是在选举官员的过程中走进行政权区域的[105]。至于司法权，它会在对一些政治案件进行审讯时享有，有时在对一些民事案件进行审讯时也有。
参议员的人数始终有限。
另外一个立法部门名为众议院，完全不具备行政权；而司法权，只是在将公务人员告上参议院时才有。
诸州挑选两院议员的要求几乎完全相同。他们以相同的模式进行选拔，而投票的公民也是一样的。
参议员的任职期限通常比众议员的长，这是两者之间仅有的区别。后者的任期一般都在一年以内，而前者的一般都是两三年。
为什么法律会赋予参议员更长的任期和连任的权力？因为它想在立法部门里留下一些已经熟于公务且能帮助获选议员的骨干。
在将立法部门分成两院时，美国人从未想过要把其中一个建成世袭的，另一个建成是选举的；他们也没打算让一个作为贵族部门，一个作为民主的喉舌；他们也没准备让第一个扶持政权，让第二个顺应民情和人民的权益。
美国当前的两院制引发的好处只有一个，即立法权的分割制约了国会的行动，构建了审核法律的上诉法院。
时间和阅历告诉美国人，急需实行引发带来此种好处的司法权分割。全合众国率先尝试建立一个议会的州只有宾夕法尼亚州。在人民主权原则的逻辑思维的驱动下，富兰克林接受了这一提案。可是宾夕法尼亚很快就被迫修正法律，建立了两个议院。因此，司法权分割原则再次获得认可，于是大家以后可以相信，立法权必须分派给若干部门是一个真理，已经得到了证明。古代的共和国几乎完全没有这个观念。就像众多崇高的真理一般，这个观念刚出现的时候，曾经被很多当代的国家误会，不过最终成了当今政治科学中的一个公理被广为流传。
州的行政权
州长代表了州的行政权。
我用“代表”这一字眼，是有原因的。州长其实就是行政权代表，不过他使用的只是他享有的部分权力。
这位被叫作州长的最高官员，不仅是立法部门的领袖，还是它的参谋。凭借否决权，他能随心所欲地终止或者起码拖延司法部门的行动。他将本州的需求告知立法部门，并说明在他看来，要采取哪些有力措施才能达成这些需求。立法机关针对全州一切活动所做的决议，他是当之无愧的推进者[106]。立法机关休会的时候，为了防范骚乱和突发的危险，他必须采用各种各样的合适的举措。
整个州的军权都掌握在州长手里。他不仅是国民军的统帅，还是军队的头领。
如果有人反对人民依法承认的州的权威，州长将带领州的军队肃清反抗并恢复日常秩序。
最后，州长仅仅是通过委任治安法官[107]极为间接地参加地方行政工作，除此之外，乡镇和县的行政工作，他都不参与；不仅如此，他是没有权力罢免自己任命的治安法官的。
作为选举出来的官员，州长的任期通常只有一两年，如此，他就处在了大部分选他的选民的密切注视之中。
