建立廉洁、勤政、透明、高效运行的政府离不开科学、规范、有效并能切实反映实际运行的政府会计。政府会计是良好的公共治理的基石。随着经济体制和公共财政制度改革的不断深化，以及各项政府管理体制的不断完善，正确度量政府成本，完善政府成本考核体系，推进预算会计制度向比较规范的政府会计制度转换，建立符合社会主义市场经济体制要求，与国际惯例相一致的中国政府会计制度，显得尤为必要。
本章从政府会计的现状分析出发，指出了目前中国政府会计不能很好地进行政府成本控制的原因，并进行了国际比较，从而提出建立政府成本会计制度的构想。
（第一节科学的政府会计体系是政府成本核算的标杆）
基于政府成本控制与预算控制，政府需要自己的会计体系来记录政府运行过程中发生的财务费用，并将结果报告非公共部门的管理者、决策者、立法机关和一般公众等。政府会计既是公共财政管理系统的基础技术，又是衡量政府成本的专业手段。政府会计在财政管理系统中起着重要的支持作用，并决定了政府财务报告的广度与深度。
一、政府会计的内在规定性
政府会计，也有称之为“公共部门会计”或“公共会计”，法国在1962年8月颁布的有关法律表述为：“公共会计记录行政部门（国际、地方政府和行政事业单位）的账目……公共会计的目的是为能了解和控制预算和资金流动的步骤、财产状况、成本和年终结果。公共会计与企业会计一起构成国民会计体系”。美国财政学家B.J.理德（B.J.Reed）与约翰。W.斯韦恩（John W.Swain）表述为“公共部门会计是指对在预算执行阶段发生的财政行为进行记录”。在这一阶段形成的对预算收支的记录，是评估预算执行结果、准备一轮预算编制以及预算执行过程中财政决策的基础。
政府会计作为会计学科的重要分支，是以政府整体和政府组成部分（政府机构）为会计主体，以政府及政府机构的财务活动为核心，核算和反映各级政府及政府机构的财务活动情况，对政府在预算执行阶段发生的财政交易、财政收支、经费收支、业务收支活动及结果进行确认、记录和报告的会计。
政府会计核算和反映政府整体以及政府组成部分的财务状况（资产、负债、净资产等）、运营状况（收人、支出）和现金流量状况，因此，政府整体和政府组成部分（政府机构）构成了政府会计的主体。政府会计可以提供关于政府会计主体的财务与运营状况及其变动情况的信息，如资产、负债、收入、费用等方面的完整信息，这些信息是公共信息的重要组成部分。政府会计可以反映政府的财务受托责任。政府的财务受托责任是指取自纳税人的公共资金应该按照其运用方面的限制来使用、依从预算、有效运用财务资源和资本资产的保全等方面的责任。政府会计正是向纳税人报告其财务受托责任的履行情况，即报告从纳税人手中征稽的公共资金是否恰当地提供公共服务与服务。
政府会计的信息使用者十分广泛，包括立法机关、公众、投资者和债权人、评估机构、国际性组织和其他政府机构、经济和财务分析师以及其他国家的政府与公众。
政府会计可以提供整个政府和政府机构的完整财务信息，因而其信息使用者也十分广泛。按照国际会计师联合会（IFAC）观点，政府会计的信息具有7类使用者。第一，立法机关和其他管理机构：政府会计信息的主要使用者。他们希望政府会计能提供信息，以帮助他们评估政府对资源的管理情况、政府遵守法律和其他授权的情况、政府的财务状况以及政府的业绩情况。第二，社会公众：包括纳税人、选举人、投票人、具体利益集团以及政府提供的商品、服务和转移支付的接受人。他们通常关注政府在当前和以前年度如何使用资金的情况，以及政府是否从已征收的税收中拨出资金，策划为公众提供产品和服务公众通常会寻求关于政府对财政事务和资源管理得如何，政府的活动对整个经济的影响如何的信息。政府有责任向他们提供有关信息说明。第三，投资者和债权人：他们向政府提供财政资源，因此有权了解有关信息，以帮助他们评估政府相关项目的进展情况以及政府是否能够在债券到期时即行兑付。第四，评估机构：许多政府通过发行债券和其他金融工具在国内和国际资本市场上进行融资。评估机构使用标准的评估级别为资本市场提供对政府资信等级的评估。评估机构主要关心政府管理债务的能力和到期偿债能力，以及一国财政透明度情况。第五，其他政府、国际性机构和资源提供者：这些使用者的需求与投资者和债权人一样。不过，对于他们提供的可能用于具体项目的资金，他们会要求提供与协议条款是否相符合的信息和与项目有关的具体业绩信息。国际性机构则关注各国财务报表的可比性和完整的信息披露，即透明度情况。第六，经济和财务分析师：包括财务中介人，评价、分析并向立法机关、公众、其他政府以及资源提供者传播信息。他们使用政府会计信息分析和评价财政和经济问题。第七，其他国家的政府与公众：需要政府会计提供的一般信息分析和评价中国经济问题，以了解中国经济和社会发展的状况。
二、中国用预算会计替代政府会计不能全面反映政府成本
政府会计与预算会计既有联系又有区别。政府会计既是公共财政管理系统的基础技术，又是度量政府成本的有效手段。政府会计以政府相关的各种活动为核算对象，如行政活动（或称政务活动）、权益活动（如政府举办企业）、事业活动（如政府举办学校、医院），它反映政府整体财务状况和工作绩效。预算会计则以预算执行情况为基础展开，它以政府的法定年度财务收支计划等预算活动为核算对象。政府的预算活动只是政府各种活动的一个侧面，虽然它贯穿于政府的行政活动、权益活动和事业活动，但是，预算会计只能从属于政府会计。基于不同的分类标准，政府会计可区分为多个分支，具体分类因国而异。
例如，法国将政府会计区分为“国库会计”、“税务和公共财经系统会计”以及“特殊专业会计”。
目前，中国政府还没有使用“政府会计”的概念，而是用预算会计替代政府会计。中国的预算会计是对政府的预算资金使用状况的流水记录，是预算执行单位资金使用状况的反映，许多政府实际发生的费用并没有完全记录在内，再者，中国一级政府实行一级预算，许多企业事业单位的资金（例如预算外政府资金）游离于政府成本核算范围体系之外，不能全面反映政府成本。
作为会计学科重要分支的政府会计，是以政府整体和政府组成部分（政府机构）为会计主体，以政府及政府机构的财务活动为核心，核算和反映各级政府及政府机构的财务活动情况，对政府在预算执行阶段发生的财政交易、财政收支、经费收支、业务收支活动及结果进行确认、记录和报告的会计。政府会计根据政府政治经济的活动情况及其在资金上的反映，以货币为计量单位，对其资金筹集、使用和结存，进行连续地、系统地、及时地记录和报告。为国家预算管理和立法机构实施预算监督提供科学、有效的数据资料。中国政府应按照市场经济体制和信息社会要求，重新定位政府角色，建立追求效率、视公众为客户、有事业心有预见性的政府，致力于政府管理制度创新，建构高效的政府运行模式，全面提高国际竞争力和管理运行效率，具有十分重要的现实意义。
中国的预算会计是以预算管理为中心的宏观管理信息系统和管理手段，是核算、反映和监督中央和地方政府预算以及行政、事业单位预算收支执行情况及结果的会计。它强调分析的是政府财务管理，而政府会计则强调政府财务成本核算。政府会计需要一个管理或成本会计系统，以降低政府服务成本，提高运营效率和效益，其目标是强调政府的受托责任。因此，应提高财政透明度，编制政府财务报告，消除信息不对称，降低使用者信息成本，实现更大程度的公众控制，降低行政成本，提高政府效率。
目前，中国的预算会计制度已不能适应国库收付制度和政府采购制度改革后出现的新业务，并在执行中暴露出一些深层次的问题：总预算会计、行政单位会计和事业单位会计分设不同的会计科目和要求提供不同的会计报表，造成会计制度条块分割；会计核算和信息披露不充分；预算会计过分强调以预算管理为中心，只侧重披露预算执行情况信息；忽视了政府的受托责任及政府绩效和成本的披露。提供的会计信息极其零散，未能提供合并的政府层面财务报告，对资产和负债报告也不充分，造成支出信息严重失真。
中国政府会计一直以提供预算执行情况的信息为基本内容，虽然两者在概念上是有很大区别的，但预算会计在很大程度上被当作政府会计的同义词。从实质上看，中国现行的预算会计既类似于前面所述的预算会计，又类似于政府会计。换言之，它既不是严格意义上的预算会计，又不是严格意义上的政府会计。从《财政总预算会计制度》第六十二条和《行政单位预算会计制度》第十二条可以看出，中国的预算会计既反映了政府预算执行的实际情况，也反映了与当期预算执行相关的财务收支情况和财务状况；另一方面，它并未从连续、全面、系统、完整的角度反映预算资金分配使用情况、预算收支对政府财务活动情况、政府成本情况及财务状况产生的当期影响和连续影响。
三、政府会计是公共财政管理的基础性技术工具
政府会计的目的就是获得财务信息，并向信息使用者提供全真的信息。政府财务报告系统通过反映政府会计系统的信息，也有助于实现同样的目的。政府会计与财务报告具有密切关系，政府会计的最终成果体现为政府财务报告。同时，政府会计与政府报告都是良好的公共管理的技术工具。良好的会计和报告系统对于预算管理、受托责任和政府政策制定都具有极为重要的意义。目前，世界上很多国家采用政府财务报告形式向立法监督机构和社会公众提供政府财务信息。
政府会计信息的使用者可能是各个政府部门，也可能是某一类型的所有政府机构，因此报告侧重于政府机构或某一具体级别的政府的活动，它提供的是财务业绩信息，而不是服务业绩信息。政府会计提供有关政府资产、负债、净资产、收入、费用等方面的信息，它可以反映一国政府掌握的预算资源状况以及其投入、使用等状况，并对预算资源从收取到使用的整个过程进行监控并提供：相关信息。
政府会计是预算管理的最重要的手段，对支持政府预算的准备和执行起到了一个关键性作用。在预算准备阶段，各级政府都要依据上年政府的财务状况、预算执行情况来编制本年度的预算，否则预算将建立在主观估计的不真实的基础之上。在预算执行中，政府会计提供关于实际收入、支出等方面的信息，这些信息对于预算执行、预算评估以及下年度的预算准备都是必不可少的。同样，在预算审批和预算评估中，政府会计信息也很关键。立法机关对预算的审批过程中，完善的政府会计信息也有助于加强立法机关审查预算的能力。在预算评估中，审计部门也要借助政府会计提供的信息来考察各个公共部门的预算绩效和预算执行情况。根据政府会计信息编制而成的政府财务报告对于评估各级政府的绩效、评估其受托责任情况以及特定项目是否有必要继续投入资金方面也是至关重要的。政府会计是所有公共管理手段中的基础性技术，政府会计和报告系统是实现良好的预算管理、财务受托责任以及政府制定政策与决策的关键因素之一。
四、中国目前政府会计体系的主要内容
中国政府会计体系包括：财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计；另外，参与预算执行的国库会计、收入征解会计和基本建设拨款会计也属于这一体系。中国的财政总预算会计服务于各级政府，是指各级政府财政部门核算、反映和监督政府预算执行和财政周转金等各项财政性资金活动的专业会计；行政单位会计所说的行政单位包括政府行政机关、各级权力机关、审判机关、检察机关以及政党组织；事业单位会计的服务对象是农、工、商、交通等事业单位，以及文化、科学事业和社会福利单位，且仅指国有事业单位，没有将民办非企业单位（比如民办高校）、社会团体和各类基金会包括在内。需要说明的是，中国的一般事业单位除了财政资金外，还有其他性质的资金，这部分收支的独立性较强，笼统地将事业单位纳入政府会计的核算范围，不利于对这一类部门的经济以及其他活动进行监督和反映。此外，就中国的现状来看，中央已提出事业机构改革，要求各类事业单位采取有效的改革措施，让大多数事业单位退出公共预算系列。事实上，事业单位的功能与政府部门的确也不尽相同，而从结构上、行为上，与一般非盈利组织却极其相似。所以无论从现实角度出发，还是从长远考虑，有必要将事业单位从政府会计中分离出来，而与其他非盈利组织会计体系，制定相应的会计准则。
目前，中国政府会计法规体系结构和内容相当繁杂，大致可以分为4个层次：第一层次是《预算法》和《会计法》，第二层次是《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》、《行政单位会计制度》和《财政总预算会计制度》，第三层次是科学、教育、文化、卫生等行业会计制度，第四层次是事业、行政单位和各级财政内部会计核算办法。
五、重新审视中国政府的会计基础
会计基础是指何时确认交易（或事项）以及什么样的交易应予确认的标准或依据。各种会计基础的区别在于交易确认的标准、时间和范围有所不同，尤其是确认交易时间。会计基础对于政府会计、预算和报告特别重要，采用不同的会计基础影响到公共部门财务信息的类别、范围和报告的及时性，进而对公共管理和决策产生重要的影响。
