“九一八事变”后，蒋介石和国民政府面临着强烈的对日作战的呼吁，但这个决心却迟迟难下。当时中日双方综合国力的对比相当悬殊，1937年日本工业总产值为60亿美元，中国仅13.6亿美元。日本国民经济总产值的80%是工业产值，中国的比重仅为10%。日本钢的年产量为635万吨，中国仅为55.6万吨。
仅就军备而言，日本军事工业发达，所有重型武器都能大规模生产，拥有飞机2625架、舰艇77.1万吨。中国只能生产轻武器和小口径火炮，作战飞机只有301架，舰艇5.9万吨。双方在军队素质和组织方面差距更大，中国士兵普遍缺乏训练，很多人没见过飞机和坦克。因此日军头目敢于扬言：“中国之事只要三个月就可以解决。”
以当时中国的实力，面对日军那样凶狠狡诈的对手不可能有什么锦囊妙计。南京政府的政策是尽量避免与日本的武力对抗，坚持从外交渠道积极努力，力争国际力量对日本侵略行径的谴责和抵抗。蒋介石在日记中提出以“和日掩护外交，以交通掩护军事，以实业掩护经济，以教育掩护国防”，实行韬光养晦。
从热河抗战、长城抗战起，南京政府的基本国策是“一面抵抗，一面交涉”。1935年11月，国民党第五次全国代表大会召开，蒋介石提出对日决策的基准是：“和平未到绝望时期，决不放弃和平；牺牲未到最后关头，亦不轻言牺牲。”到华北危机时，南京政府的态度日渐强硬，在对日谈判中开始采取针锋相对的做法。
随着战争的逐步逼近，南京政府实行统制经济的意向和措施逐渐强化，力图以计划推动经济的发展。政府财政增加军事开支，对中国特产而世界急需的钨、锑、锡等与军事工业直接相关的特种矿产品实行统购统销，以解决军火及工业建设中设备进口所需资金问题。主管财政的孔祥熙实行了一系列行之有效的措施，建立了预算制度，各省将公款一律交国库储存，各级机关的支出须提出预算经核准后实行，大大增加了国家的收入。战争爆发的1937年，国民政府的财政收支情况已经相当不错。
1937年之前，中国从十几个国家购买过军火，无形之中使中国成了“万国兵器展览馆”。国内多数兵工厂的产品都需要进口原材料才能保证生产，各厂产品标准也各不相同，全国各部队武器零件弹药各色各样。据战前的一项估计，如果对日开战，每月步机枪弹消耗量即达7亿发，这样惊人的用量势必要靠国外大量进口。
青年时代，蒋介石即主张中国向德国学习，认为应把俾斯麦的“铁血政策”作为实现国家统一的指导原则。“一战”后德国东山再起，再次占据了军火输华第一的位置。1936年2月，中德签订借款合同，规定德国向中方提供1亿马克的信用贷款，用于中方在德购买军火及机械设备，而中方以生丝、猪鬃、钨、锑等农矿品偿付。
德国帮助中国建立起现代国防工业，并将现代军事思想引进中国，有效地提升了中国军队的战力，为日后持久抗战打下了军事基础。到战前，政府建立起了以德国新式装备为核心的20到30个师，聘请德国顾问协助训练部队，并以100个师的地方部队作为外围。蒋介石的构想是在1939年以前，用德式装备装备80个师。
在具体措施上，南京政府公布兵役法，实行征兵制度；中学以上毕业生都要接受军事训练；在各省修建公路，完成了浙赣、粤汉铁路两条战略大动脉；规划建筑江防海防各要塞；分头游说美、英、苏等大国，争取外交支持。1936年底，陈诚称：“抗日战争越晚爆发对中国就越有利，如迟两年爆发，则我方可以完全掌握主动局面。”
空军在现代战争中的作用举足轻重。1934年，南京政府提出“航空救国”的口号，开始购买飞机、建设机场、兴建飞机制造厂、实施防空训练。1936年，在蒋介石的五十大寿之际，国民党在全国展开了“献机祝寿”活动，所定的目标是一县一机，政府官员按薪金多寡定捐献比例，工商及银行界则自定募捐办法，政府还发行航空建设奖券以募集资金订购飞机。10月31日，国民政府在南京举行献机典礼，何应钦代表蒋接受105架献机。在当时落后的国情下，这种方式的确有助于在最短时间内把空军建立起来。
1935年春夏，蒋介石在追剿红军之余，在四川、云南、贵州、陕西各省实地考察后，决定了“以四川黔陕为核心、甘滇为后方”的基本方针和计划。1937年，蒋介石在国民党五届三中全会上提出《中国经济建设方案》，强调经济建设的首要目标在于充实国防需要，发展国营工业成为建设国防经济的主要手段。
1936年，南京政府资源委员会组织相关专家，根据国防需要和可能的经济力量，研究制订了《重工业建设五年计划》，计划在中部的湘、鄂、赣等内地建立新的工业中心，建设与国防需要相关的重工业和矿业，计划5年内由政府投资2.7亿余元，建设包括钢铁厂、煤矿、电冶等30余个大型厂矿。目标是5年后中日一旦开战，中国失去华北煤矿和东南地区铁矿后，这里将成为后方工业基地。
由于战争的爆发，五年计划实际上只执行了三年，政府只投资了2820万元，计划的30余个工厂真正完成的只有3个，而且所有工厂由于在战争期间不断内迁，也没有发挥其战略作用。但是，它的实质意义在于为中国构建了一个基本的工业建设蓝图和框架，使国有工业形成了一定的基础。
一个国家的军备全靠社会生产力的支持，以当时中国薄弱的经济基础，备战一场现代化战争可谓捉襟见肘。向西方国家买一架飞机需要10万元到40万元不等，只要有现款不难购得，可是与之配套的航空燃油和轮胎，航空弹药、高射炮、探照灯和飞机场装备，以及飞机的保养保修能力，人员器材，这一系列系统工程不可能买全。开战后来华的苏联飞行队必须携带所需的一切配件，包括钩子、绳子、帐篷、维修工具和零备件等等。
南京政权的性质也决定了其各派势力互相争权，为私利而不顾大局，政府的低效极大地影响了备战的顺利进行。汉阳钢铁厂在北洋军阀时期年钢产量就达到5万吨，后于1925年停止炼钢，在国民党统治的十多年里竟然一直没有恢复。1935年，政府向德国订购12门要塞炮，准备安装于江阴要塞，但要塞司令和守备人员既不开箱检查验收，也不安装，原箱堆存。直到1937年日寇发动侵华战争，江阴沦陷，这些人只顾自己逃命，把耗费了宝贵外汇的武器原箱不动留给了敌人。
备战工作一直受孔宋豪门插手，帮倒忙的事也层出不穷。资源委员会原来计划与美国公司合作制造飞机发动机，但是航空委员会中意大利和英国的顾问出于商业利益，不愿意让中国自己制造飞机，就向宋美龄进言阻挠这一项目。孔祥熙虽与德国签订了经济合作合同，却以个人私利为前提，久拖不办，以致连蒋介石也严厉地训斥孔不从抗战大局出发，不顾国体。
