现在是过去的延续，将来是现在的延伸，总结过去是为了更好地把握现在和将来。通过对中国54 年来（1949年~2003年）尤其是改革开放 24 年来（1979 年~2003年）供给问题的历史演进分析，一方面有利于总结我国供给调控管理的经验与教训，从而为21世纪我国的经济增长与经济发展提供启迪；另一方面它又再一次充分验证了有效供给创造需求这一人类社会经济运行的基础性规律。这正如毛泽东曾经说过的，人类总是不断发展的，自然界也总是不断发展的，永远不会停止在一个水平上。人类总得不断地总结经验，有所发现，有所发明，有所创造，有所前进。
第一节 制度变迁分析的理论准备
一、制度变迁的含义及其类型
在人类的经济活动中，要实现持久的经济增长，制度的选择是最主要的因素。1983年著名未来学家托夫勒在其《第三次浪潮》结尾语中写道，经济的快速发展，新的时代浪潮的形成，关键不在于科技，不在于人，而在于制度。诺思则更明确指出，有效率的经济组织是经济增长的关键；一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。而有效率的组织需要在制度上做出安排和确立所有权以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动。然而，何谓制度？西方经济学对制度的定义是混乱而空泛的，这主要表现在西方学者所定义的约束人们行为的一系列规则，脱离了具体的物质生产关系，这些规则成了人们某种理念的绝对抽象化，而不是由物质生产力所决定的产物。比如，康芝斯认为制度是集体行动控制个人行动，并指出这种控制是通过所有权关系来施行的；凡勃伦认为制度是一种自然习俗，由于被习俗化和被人们广泛接受，这种习俗已成为一种公理化和必不可少的东西；舒尔茨将制度定义为管束人们行为的一系列规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为；拉坦认为制度是一套行为规则，它们被用于支配特定的行为模式和相互关系；诺思则认为制度是社会游戏的规则，是人们创造的、用以限制人们相互交流的框架等等。马克思主义经济学则认为，制度从本质上讲就是所有制的各种不同形式，即社会经济形态。显然，马克思主义经济学关于制度的定义揭示了制度的本质规定性，是惟一正确的解释。而所谓制度变迁，就是指在主导型利益集团的推动下，制度从僵滞阶段，经由创新阶段而至均衡阶段的发展，从而由制度僵滞、制度创新和制度均衡所构成的周期循环过程。简言之，所谓制度变迁，就是指一个社会的制度结构不断调整的过程，即制度的替代、转换与交易过程。
从理论上讲，依据不同的划分标准，制度变迁可以区分为不同的类型。根据制度变迁动力源或驱动机制的不同，可将制度变迁区分为诱致性制度变迁与强制性制度变迁两种方式（杨瑞龙则将之称为需求诱致型制度变迁与供给主导型制度变迁，并强调指出，中国选择的其实是一条政府供给主导型的制度变迁）。其中，“诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代或者是新制度的创造，它由一个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。”它是一种需要通过讨价还价的谈判、自下而上、从局部到整体来实现的制度变迁过程。而与此相反，“强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。”其主体是国家，因而可凭借国家的权威自上而下的强制推行制度变革，而不需要通过谈判达成一致性意见为前提，从而可以使制度变迁以较快的速度推进。
根据制度变迁途径的选择机制差异，又可将制度变迁区分为创设式制度变迁与移植式制度变迁两种类型。其中，前者指制度变迁的目标制度基本上是依赖自我设计和自我构建的制度进行制度变迁，并具有初始成本较高，需花费大量的摸索、研究、设计、创新等创设成本；预期的可信度较低；具有较大的风险性；摩擦成本较大；变迁动力弱化等特点。而后者则是指制度变迁的目标制度基本上是根据地方已经创设和运作并具有一定效率的制度进行制度变迁，其实质是一种合法的“搭便车”行为，并具有初始成本较小，可尽可能的缩减摸索、设计、研究、创新等的初始成本；具有较高的预期可信度；风险性较小；摩擦成本较小；变迁动力强化等特征（曹元坤，1997）。
此外，从制度结构看，制度变迁又可区分为核心制度变迁与配套制度变迁两种类型。从制度变迁性质看，制度变迁还可区分为渐变（对制度的边际性修正）与突变（对原有制度作根本性修正或重建），或称之为渐进式变迁与激进式变迁等类型。
最后，值得注意的是，在现实中，制度变迁的实现总是以上路径类型混合的产物。而且在具有不同的文化前提、传统和历史经验的国家或社会中，总会有不同的制度变迁的实现方式。
二、制度变迁的轨迹
诺思在其《制度、制度变迁与经济绩效》一书中认为，在制度变迁中，存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化。沿着既定的路径，制度变迁可能进入良性循环轨道，迅速优化；也可能顺着原来的错误路径下滑；弄得不好，它们还会被锁定在某种无效率的状态之下，从而使制度变迁存在以下两种轨迹：（1）闭锁（或称之为锁定）（Lock-in），它是指制度变迁给人们带来的报酬递增不能普遍发生时，制度的变迁就容易向无效或不利于产出最大化的方向发展，出现闭锁，即制度向好的方向变迁的道路关闭了；（2）合辙（或称之为路径依赖）（Path dependenc e），它是指制度变迁给人们带来的报酬递增普遍产生时，制度的变迁不仅得到认可和支持，而且能在此基础上沿着良性发展的轨迹演进，即出现所谓合辙（或称之为路径依赖）。
这正如马克思所指出的，制度本身显然是已往历史发展的结果，是许多次经济变革的产物，是一系列陈旧的社会生产形态灭亡的产物。并认为，制度它可以朝两个方向起作用。或者按照合乎规律的经济发展的精神和方向去起作用，在这种情况下，它和经济发展之间就没有任何冲突，经济发展就加速了。或者违反经济发展而起作用，在这种情况下，除去少数例外，它照例总是在经济发展的压力下陷于崩溃。
三、制度变迁的形成机理的经典分析
（一）诺思的建构主义制度变迁理论
在诺思的制度变迁理论中，产权和国家是其主要的理论基础。一方面，诺思认为，有效率的产权是经济增长的关键。一个社会的所有权体系如果能够明确规定个人的财产权利，并对之提供有效的保护，就能减少经济活动的成本和费用，使个人收益接近社会收益，从而具有个人创新，提高整个社会经济效率的功能。另一方面，合理的产权制度又是国家设计的结果。产权具有公共产品的属性，它的建立必须有国家的参与。国家作为一个具有合法暴力和自然垄断性质的机构，处于确立和保护产权的优势地位。由于国家的规模经济特征，使得由其提供的产权结构的基本规则，能够降低交易费用，个人也愿意以一定的利益供给和权利限制为代价，换取国家对产权的保护，但这种代价以不超过国家对产权的保护而带来的收益为界限。由于国家也是利益最大化的经济人，它经常也会为自身利益的最大化而不惜损害个人的产权，伤害个人的经济活动的创新热情，从而导致经济的衰退。
诺思的建构主义制度变迁理论是理性主义的，是一种主观的理性设计。它对国家在产权制度形成过程中的作用，提出了富有创新意义的解释。尤其对于处于转轨过程的中国经济而言，国家的偏好与机会成本的改变对于制度变迁具有更大的影响力。但它没有回答一个好的产权制度为什么会变成为一个坏的产权制度，或者说一个坏的产权制度是如何变成好的产权制度的？诺思得出的只是关于制度变迁的产权和国家行为的解释，也就是国家推动产权制度的形成，产权制度又促进或阻碍经济的增长。至于说产权制度具体的演变过程则是同一的，任何一种产权制度的演变，在诺思那里均遵循着同样的机理，这个过程是不需要进行具体研究的。
（二）哈耶克的演进主义制度变迁理论
哈耶克不同于诺思，他坚决反对一切认为制度是人为设计的观点。因为人类的知识和信息均非常有限，人类实际上不可能设计出任何有效的制度，从而认为制度的形成是自然演进的，只有自然演进的制度，才能形成好的制度。而要形成自然演进的制度，就必须保证不同的经济主体，特别是个人的自由，只有保证个人自由，才可能有自然演进的制度。
哈耶克的演进主义制度变迁理论是自由主义的，是一种客观的自然发展观。并面临着同样的理论困境，也就是说，照哈耶克的解释，自然演进的制度总体上应该是不断优化的，是向着越来越好的方向演进的。但制度变迁的实践逻辑似乎与哈耶克的以上乐观主义的理论解说恰恰相反，即在自然演进的过程中，这些有着自由选择的权利的个人，选择的往往是一个坏的制度，而不是一个好的制度。因此，一句话，哈耶克的演进主义制度变迁论解决的只是制度变迁的一个必要条件，而不是对制度变迁过程的规律的分析。
（三）奥尔森的利益集团主义制度变迁理论
在经济学说史上，奥尔森是第一个系统而全面地研究利益集团与制度变迁关系的经济学家。他以集体行动的内在矛盾和固有逻辑为基础，以分析利益集团的影响及其作用机理为主线，认为制度变迁的根源取决于利益集团的形成和发展。好坏制度相互转换的原因，就在于利益集团作用的强弱，在利益集团强大的时候，经济制度就接近于“坏”的制度；在利益集团弱的时候，经济制度就接近于“好”的制度。奥尔森的结论是，利益集团是导致国家衰败的根本性原因。凡是经济发展迅速的国家，利益集团都受到限制；凡是经济衰退的国家，利益集团的势力都是膨胀的。社会的稳定和不稳定是交替出现的，利益集团对经济发展的作用也是交替变化的，这就是奥尔森对制度变迁规律性的解释。
奥尔森的利益集团主义制度变迁理论的局限性主要表现在：仅用利益集团这个组织来排斥和取代其他组织（阶级、政党、阶层等），特别是阶级的作用，有失偏颇。事实上，只有代表进步力量的阶级才是推动制度变迁的最主要力量；限于阶级局限性，仅用数量规模标准（而非性质、利益差异）来区分不同利益集团的类型，混淆集团形式与本质上的区别。
（四）马克思的制度变迁理论
马克思对制度变迁理论的经典论证主要体现在他对经济发展和社会历史变化原因的分析。马克思认为，社会的基本矛盾表现为生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾，作为社会发展原动力的是生产力的进步。在某个社会发展阶段上，当物质生产力与它们一直在其中活动的生产关系发生矛盾，生产关系严重束缚生产力发展时，社会变革的时代就到来了，经济基础连同全部庞大的上层建筑就会或快或慢地发生变化。
马克思的制度变迁理论与西方学者的制度变迁理论的根本区别在于，马克思认为，制度变迁是随着物质生产条件的变化而不断发展的过程。无论制度变迁本身，还是制度变迁的界限与范围，归根到底，都是由生产力决定的。这正如马克思的“两个决不会”论所指出的，无论哪一种社会形态，在它们能容纳的全部生产力发挥出来以前，是决不会灭亡的；而新的更高的生产关系，在它存在的物质条件在旧社会的胎胞里成熟之前，是决不会出现的。所以人类始终只提出自己能够解决的任务。由此可见，只有当社会再也无力承担低效率制度的高昂成本，该制度本身已没有改进余地，并且作为统治阶级和主导型利益集团也认可时，它才会被新制度所代替。因此，马克思的制度变迁理论较之西方学者如诺思、哈耶克、奥尔森等人的解释，更具本质性、一般性和科学性。
第二节 1949年~1978年供给经济的制度变迁分析
中国54 年来（1949 年~2003 年）的经济发展历史，从某种意义上讲，就是一部供给增长（变迁）的历史。现在，回过头来回顾、总结、梳理这段历史，深入思考我们曾经遇到过的以及现在正在经历发生着的供给问题，无论是在理论层面还是在实践操作中，无论是对于当代人还对于后来者都是十分有益的。本节首先对中国改革开放前30年供给经济的历史变迁进行分析。
一、1949年~1978年宏观经济调控的回顾
（一）优先发展重工业的工业化赶超战略的实施：中国特定历史条件下的惟一选择
实现工业化，是二十世纪五六十年代西方发展理论关于走出二元、摆脱落后的通行观点和政策主张。这正如布瑞斯所指出的，在全世界，工业化实际上已成为本世纪中叶一个使人着魔的字眼。因此，在第二次大战后的最初年代里，工业化是发展中国家普遍追求的首要目标。中国当然也不例外。实现工业化是中国经济由战后恢复发展转入大规模社会主义经济建设后提出的第一个宏伟目标。其基本内容是：建立独立完整的工业体系，改变工业的落后状况，提高自力更生能力，力争从 1953年起，经过大约三个五年计划，把中国建设成为一个强大的社会主义工业国。在中国工业化战略的实施过程中，又是以优先发展重工业为中心的。比如，在“一五”计划重点建设的 156 项工程中，属于民用的104项工程平均每项投资达15 008.22万元，其中重工业平均每项投资达15 258.55万元，而钢铁工业平均每项投资更高达80 906.29万元。
中国在建国初期选择以重工业优先发展为中心的工业化赶超战略，主要是由当时中国所处的特定历史环境决定的，而且是当时惟一正确的选择，不存在可以替代的路径。因此，毛泽东认为，在中国推进工业化，就必须首先发展重工业。1953年 9月，毛泽东在中央人民政府委员会第 24次会议上曾把两种工业化的主张称之为“大仁政”和“小仁政”。他说：“所谓仁政有两种，一种是为了人民的当前利益，另一种是人民的长远利益，例如抗美援朝，建设重工业。前一种是小仁政，后一种是大仁政，两种必须兼顾，不兼顾是错误的。那么重点放在什么地方呢？重点应放在大仁政上，现在我们施仁政的重点应放在建设重工业上。”1954年6月，毛泽东在中央人民政府委员会第 30次会议上再次强调了发展重工业的必要性和重要性。他说：“现在我们能造什么？能制造桌子椅子，能造茶碗茶壶，能种粮食，还能磨成面粉，还能造纸。但是，一辆汽车、一架飞机、一辆拖拉机却不能造。”因此，只有发展重工业，才能建立起强大的国防。换言之，在新中国建立初期，中国若选择以发展轻工业为中心的工业化赶超战略，虽有道理，但却不适应当时特定的社会历史条件。中国只能而且必须实施重工业优先发展的工业化赶超战略。
（二）三位一体式计划主导型宏观经济调控机制的形成
在一个落后的农业国，要实施以优先发展重工业为目标的工业化赶超战略，其结果必然导致传统计划主导型宏观经济调控机制的形成。林毅夫、蔡窻、李周三学者在其合著的《中国的奇迹：发展战略与经济改革》一书中较为清晰地解释了这一内在的经济逻辑。首先，在一个经济发展水平甚低、资本极度缺乏的国家内优先发展重工业，为解决20世纪50年代我国资本稀缺的资源禀赋与重工业资本密集的特征之间存在的尖锐矛盾，国家只能人为地压低资本、外汇、能源、原材料、劳动力和生产必需品的价格以降低重工业资本形成的门槛，从而造成生产要素和产品价格的极大扭曲；其次，由于市场机制很难保证稀缺资源流向不具比较优势的重工业部门，因此就需要借助计划与行政命令配置资源；最后，为了贯彻资源的计划配置机制，在微观上还必须建立以完成计划任务为目标的国有企业和人民公社体制。因此，只要选择以优先发展重工业为目标的工业化赶超战略，以扭曲产品和要素价格的宏观经济环境、高度集中的资源计划配置制度和毫无独立自主权的微观经营机制为特点的三位一体式计划主导型宏观经济调控机制便会相继形成，这种三位一体式计划主导型宏观经济调控机制是内生的，是相互依存、互为条件的。
二、1949年~1978年宏观经济调控的绩效分析
（一）取得的巨大成就
客观辩证地讲，中国传统的三位一体式计划主导型宏观经济调控机制的形成，既有其产生的客观必然性，同时在历史上也产生过巨大的正面效应。《中共中央关于经济体制改革的决定》就曾明确指出，建国以来，我们实行计划经济，集中大量财力、物力、人力，进行大规模的社会主义建设，取得了巨大成就。具体说来，从纵向比较看，1949 年~1978 年中国的经济发展成果比较显著，起始点为“一片废墟”，经过 19 世纪 50年代的经济重建和60 年代、70 年代的发展，到 1979年经济面貌发生了巨大的变化。在工业方面，1949年~1978年工业总产值增长了38.2倍，其中重工业总产值增长了90.6 倍，工业总产值占工农业总产值的比重由36%提高到 72.2%，重工业总产值占工业总产值的比重由26.4%提高到 57.3%，工业门类比较齐全，工业体系比较完整。在农业方面，1949 年~1978 年，粮食产量增加了1.7倍，农业机械化有了一定的发展。与此同时，交通运输业、人力资本投资和科学技术等基础设施也有了重大的进展。据统计，我国国民收入1952年为589亿元，1978年达到3 010亿元，1978年比 1952年增长4.1 倍，按 1952年价格计算，1978 年比1952年增长了3.5倍，1953年~1978 年期间国民收入年均增长率为6%。1952年 GDP为679.0亿元，1978年为3 624.1 亿元，1953年~1978年平均增速为6.1%。人均 GDP1952年为119元，1978年为 379 元，1953年~1978 年均增速 4.0%。城乡储蓄存款余额1952年为8.6亿，1978年为210.6亿，1953年~1978年平均增速13.1%。从横向比较看，中国改革开放前 30年的经济增长速度在世界各国中也位居前列。
（二）存在的主要问题
当然，我们还应看到，中国改革开放前30 年传统的“三位一体”式计划主导型宏观经济调控机制在创造奇迹的同时，也付出了沉重的代价。长达30年的计划经济体制，极大地伤害了中国生产力的发展，导致中国经济长期处于一种低效率、粗放型的经济增长状态，拉大了与世界经济的差距。正如波兰学者布鲁斯、拉斯基等人所说的，中国“与亚洲其余国家相比，她在初始时期要好些，但以后就明显落到了新兴工业化经济的后面。”概括起来，改革开放前的30年中国的宏观经济调控存在的主要问题主要表现在以下几个方面：
（1）供给绝对量不足与供给结构失衡并存。中国改革开放前的30年有效供给不足的最突出的表现就是供给绝对量明显不足，国家处于总体贫困状态，科尔内称之为“短缺状态”。据统计，在1957年~1978年的21年中，农民人均收入由 73 元增加到133.6元，21年中仅增加 60.6元，平均每年增加 2.9元，扣除物价提高因素，实际纯收入平均每年增加 1元。为此，邓小平曾坦诚地说过：从1958 年到 1978年整整 20年里，农民和工人的收入增加很少，生活水平很低，生产力没有多大发展。并坦率承认，在没有改革以前，大多数农民是处在非常贫困的状况，衣食住行都非常困难。此外，供给结构也严重失衡。其突出表现在重工业的发展一枝独秀，轻工业增长缓慢，农业则大幅度下降。1953年~1978 年，农、轻、重总产值年均增长速度分别为2.7%、9.3%、13.8%，工业总产值年均增速为 11.4%。工农业之比为1∶4.22（以农业为 1），轻、重工业之比为 1∶1.48（以轻工业为1），农业、轻工业、重工业在工农业总产值中的比重由 1952 年的 58.5%、26.7%和 14.8%转变为 1978 年的25.6%、31.8%和42.6%。第一产业、第二产业、第三产业增加值之间的比例关系则由 1952 年的 52.0∶21.7∶26.3 转变为1978年的28.4∶48.6∶23.0.
（2）供给效率低下与供给质量障碍（缺陷）并存。一方面，传统体制下的供给经济具有质量差、效益低的特征，其主要表现在原材料消耗高、能源消耗高、技术进步贡献率低、环境污染相当严重，工业增长靠大量的投入等方面。有学者甚至把供给低效率看做是传统集权体制的代名词。“集权体制的基本经济问题，是在社会经济运行和经济增长过程中存在的普遍低效率问题。”“之所以要对传统的社会主义集权经济体制进行改革，是因为这种体制是一种低效率的体制。这种低效率的体制，产生了大量的低效率的结果。？？要通过成功的经济体制改革来消除存在于集权体制中的严重低效率问题。”另一方面，供给质量也存在缺陷。马克思在《资本论》第一卷中就曾明确指出，不论财富的社会形式如何，使用价值总是构成财富的物质内容。质量低劣的商品，降低或破坏了它的使用价值，从而会减少该商品的有效供给。由于种种原因，传统供给经济中的产品质量缺陷也不可避免。据统计，1979 年第一季度全国商品库存中，质次价高、残损变质的商品，总值达100多亿元，这是对社会商品总有效供给的一个消极的扣除。
（3）显性供给短缺与隐性供给过剩并存，而且以显性供给短缺为主。传统体制下的供给短缺现象是我们所熟悉的，匈牙利经济学家科尔内对此曾作过深刻的论证。但由于在改革开放以前，我国对短缺采取了消费品计划配给的方式，即流通与价格管制的方式，实行购买的票证化，因此，我国传统体制下的显性供给短缺不是采取总需求膨胀即物价上涨的表现形式，而是表现为票证及排队等方式。与此同时，在传统计划经济体制下，由于没有通过市场而建立需求与供给的紧密联系，没有竞争，没有市场竞争对企业和个人的约束和激励，从而又势必存在着资源严重浪费的现象，其突出表现就是在显性供给短缺的同时又存在着物资、资金、人力的积压，这些库存积压的实质就是隐性供给过剩。这正如前苏联总统戈尔巴乔夫在《改革与新思维》一书中所写道的：“苏联在钢、原料和燃动力资源生产方面规模巨大，早已无可匹敌，同时却由于浪费、无效的利用而又缺少这些东西。苏联在粮食生产方面在世界上名列前茅，但却要每年购进几百万吨谷物作饲料。按每千人平均计算的医生、医院床位最多，但同时在医疗服务中又存在严重缺点，服务质量下降。我们的火箭以惊人的准确性找到哈雷彗星并飞上金星，而在取得这一科学和工程思想的重大胜利的同时，却在为了国民经济的需要而采用科学成就方面明显落后，我们的许多家用电器落后于现代水平？？我们原以为在进行管理，而实际上已形成了列宁早就警告过的局面：汽车不是驶向掌握方向盘的人想去的地方。”
（4）就业过度与效率损失并存。从就业供给方面看，在传统公有制经济中，有效供给不足则突出表现为就业过度、充分就业与隐性失业、效率损失并存，从而把保证就业放在第一位，把追求效率放在第二位。根据英国经济学家迈克尔·埃尔曼对东欧就业状况的研究成果，在社会主义经济中，工人存在劳动权，“因此工人不会轻易被解雇，并且没有工作的工人也有希望找到工作，即使他们生产出来的边际产量很低或者没有。这就是说，社会主义社会中的一部分‘就业’相当于先进资本主义国家的失业津贴，或者说，这是一种确保收入的办法，而不是一种保证产量的手段。”显然，在传统公有制经济中，这种“失业津贴”是以损失效率为代价的。
（5）投资推动与需求压抑并存。传统的供给经济是由投资推动的。在改革开放以前，由于物质产品的短缺，总需求大于总供给是常态。因此，我国经济增长波动主要取决于社会总需求（主要是投资需求与消费需求）的波动。在传统计划经济体制下，我国一直实行高积累低消费政策，并且这种低消费具有很强的刚性。因此，我国社会总需求的波动主要取决于投资需求的波动。由于盲目追求产值和增长速度，再加上传统体制下非价格原则和企业的软预算约束，常常导致地方和企业不断滋生投资饥渴，并形成一种高积累、高投资→比例失调→调整压缩→再冲动的恶性循环。由于投资的大起大落导致经济增长剧烈波动。一句话，传统的供给经济是一种投资推动型经济。传统的投资推动型供给经济又是建立在需求压抑的基础上的，其主要表现在以工业化作为手段的理念、长期的低工资低消费政策、长期的高积累政策等方面。
（6）供给波动的极度不平衡性与负供给、负增长并存。回顾中国改革开放前30年的供给经济变动轨迹，不难发现，我国的供给波动呈现极度不平衡性特征。在 1953年~1978 年26 年间，GDP出现负增长的有6 年，其中1961年达-27.3%。在其余20年间，增长最快的1958年达21.3%，最慢的1974年只有2.3%。中国前30年供给经济中的负供给现象则除表现为6年的经济负增长外，还表现在环境污染严重、投资决策失误及不正常死亡等方面。关于传统计划经济体制下的环境污染问题，波兰学者布鲁斯等人曾有过深刻的分析论证。他们认为，“苏联式发展战略的目标的性质，以及与之相伴随的高耗费特征对环境问题也产生了广泛的消极后果。而过去曾经认为，只有社会主义才具有‘内化外部性’的预期能力，才关心环境问题。实际上，在‘现实的社会主义’国家，强制实现严格选定的目标上的和只要认为长期影响干扰了选定目标就对这种影响置之不理的专断，经常导致对环境的损害，其损害的程度极其严重。与理论的假设相反，事实证明，单一的生产资料国家所有制对于防止污染、毁林和其他形式的破坏自然平衡的行为，与其说是帮助，不如说是障碍。”从供给决策失误所造成的损失看，李先念在 1979 年承认，大跃进使得国民收入损失了1 200亿元。这还只是物质财富方面可以计算出来的损失，尚不包括无形损失，尤其是人们在精神状态方面造成的严重损失。有的学者估计，“文革”造成的直接经济损失在1万亿元左右。另外，20 世纪 60 年代搞三线建设。要每一个省建成一个“小钢铁厂”，损失在 4 000 亿元左右。因此，党的十一届三中全会前20 多年，重大决策造成的直接经济损失在1.5万亿元以上。至于不正常死亡人数，理论界则存在不同的口径。政府的口径为，1959 年~1961年全国人口总数减少了1 346万人。1960年人口减少1 000万，全国人口死亡率达到25.43‰，比 1957年高近1.5倍。学者的口径各异，对于“大跃进”和人民公社化后全国非正常死亡人数，学者的不同估计在1 500万~3 000 万人之间。据统计，1958 年~1962年死亡人数在1000 万~3000 万之间，有的研究者甚至估计死亡人数在4 000万以上。此外，如考虑到由营养不良导致的人口出生率的下降，则在这场“大饥荒”中还少出生了大约3 400万人。而据西方学者的估计，这几年增加的超过正常死亡率的死亡人数为1 600万~2 700万。
三、1949年~1978年宏观经济调控的几点启示
通过以上分析，我们的主要结论有以下几点：（1）何时重视有效供给问题，何时我国的国民经济就能持续、快速、健康地发展。同时它也充分验证了有效供给创造需求这一人类社会经济运行的基础性规律，即供给主导型经济是人类社会经济发展永恒的主题。（2）增加有效供给是人类社会永恒的主题。邓小平的“贫困不是社会主义”的名言可进一步解释为“短缺不是社会主义”，社会主义更应该重视有效供给问题。（3）经济短缺不等于短缺经济，过剩经济中也有短缺，短缺现象的消失不一定等于短缺经济的终结。经济过剩不等于过剩经济，短缺经济中也有过剩，过剩现象的显现不一定等于过剩经济的到来。（4）中国既要重视发展国民经济，又要避免大起大落、猛升猛降、时热时冷的状态的重复出现。因此，追求我国国民经济的持续、快速、健康发展，这是新中国前 30 年宏观经济运行的最重要的教训。（5）计划经济的双重效应尤其是计划经济效率的递减性说明，我们只有通过市场取向改革，即用市场联系的方式和市场竞争的机制来解决企业的供求衔接和生产激励问题，才能使我国的宏观经济在微观经济充分活跃和讲究效率的基础上获得较高的总体经济效率。（6）传统体制下就业过度与效率损失并存的症结在于混淆了就业权和实际就业机会。改革的方向在于在不否认劳动者对于公有的生产资料具有所有权和相应使用权的前提下，把劳动者的就业权和实际就业机会分开。就业机会应完全由生产的实际需要决定，由企业对就业者进行选择。（7）由于自 20 世纪 90年代中期以来至今，在中国需求不足、供给过剩运行的表象的背后，其实质却是有效供给不足。因此，为真正彻底解决中国当前经济生活中的需求不足、供给过剩问题，努力实现党的十六大报告所提出的全面建设小康社会的奋斗目标，我们在刺激、扩大需求的同时，还应重视解决有效供给问题，重视激励、优化、提升、增大有效供给，走供给主动之路。
第三节 1979年~2003年供给经济的制度变迁分析
如果说新中国成立后30年的供给经济发生了翻天覆地的变化，中国在改革开放后，24年以来的供给巨变则更令世人瞩目，堪称中国奇迹。本节则对1979年~2003 年的供给机制创新及其带来的供给巨变与供给变迁的特征等问题进行简要的回顾、总结。
一、中国在改革开放后的24年中供给机制的创新
（一）供给主体的重构
改革开放以来中国供给机制的创新首先表现在供给主体即微观经济主体的重构上。它具体又包括以下两个方面：
（1）农村微观主体的重构。中国的改革开放首先是从农村开始的。安徽小岗农民则首创“包产到户”的家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制在中央经历了由“不许”变为“不要”（1978），再变为“有条件的允许”（1979），继而“肯定”（1980），最终完全放开（1983）的过程。1983 年中共中央 1号文件《关于当前农村政策的若干问题》，不仅从理论上系统论述了家庭联产承包制的优越性，而且第一次概括地提出了家庭分散经营和集体统一经营的双层经营思想，从而标志着农村新的微观经济体制在理论上的初步形成。
家庭联产承包责任制是一场“集体所有、农户经营”使农村土地所有权与经营权相分离的、“交够国家的，留足集体的，剩下的是自己的”追加产出全归自己的产品分配方式的、重构土地资源产权合约的革命。它与人民公社体制相比，具体体现了以下四项制度创新：把所有权与经营权分开，劳动者与生产资料直接结合；把家庭经营引入到集体经济中来，形成了家庭经营这个基础；把农民个人财产引入集体中来，形成了集体（土地）、个人所有的混合所有制；把农户的投入与农户的收益紧密联系起来，形成了按劳分配与按生产要素分配相结合的分配制度。家庭联产承包责任制的以上创新，诱发了农民追求更多收入的生产积极性，并直接带来了农业生产的大发展。据统计，1979 年~1984年，农业总产值平均每年递增7.9%，比1978年前 26年平均2.7%的增长速度高 1.8 倍。更值得关注的是，从 1978 年~1981年农民家庭人均年纯收入增加89.87 元，比1957 年~1978年21年增加60.62元多得多。到 1984年，中国农村几十年没有解决的吃饭问题，短短六七年时间就达到了粮食基本自给，1984年粮食人均达 400 公斤。实践证明，以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制具有很大的灵活性，可以容纳不同水平的生产力，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。它是中国农民在党的领导下的伟大创造，是集体经济的自我完善和发展，绝不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何的犹豫和动摇。
（2）城镇国企改革的探索。在社会主义市场经济条件下，无论过去、现在还是今后，国企都是我国改革、发展和稳定的主要依托。正因为如此，自改革开放以来，我们为搞好国企进行了各种尝试，进行了一系列的改革尝试和探索。1978 年国家对国有企业一改统收统支，实行企业基金制度；1979 年~1980 年，进行了扩大企业自主权的试点；1981 年~1982 年，试行多种形式的经营责任制，如利润包干、利润递增包干、亏损包干等；1983年~1984年9月，实行第一步利改税；1984年10月~1986年实行第二步利改税；1987 年至今，又进行了完善企业经营责任制的改革，全国各地实行的办法很多，主要有承包制、股份制改革、租赁制、股份合作制、企业兼并、企业托管等等，并最终提出了构建现代企业制度的改革主张，从而为我国的国企改革指明了方向。
（二）供给载体的市场取向改革
1978年以来的经济改革，在供给载体即供给调节机制的选择上，就是引进和发展市场调节。因为商品经济的充分发展，是社会经济发展的不可逾越的阶段，是实现我国经济现代化的必要条件。中国经济只有市场化，才能成为世界市场经济的一个分支，并在经济全球化中谋求自己应有的地位。具体而言，中国24年来的市场取向改革又可划分为两个大的阶段，五个小的阶段。
（1）市场化的准备阶段，或萌芽阶段（1979年~1991年）。其主要特征是“破”计划经济体制的阶段，具体又可区分为以下三个小阶段：A。经济调整与改革的起步阶段（1979年~1984年），实行计划经济为主，市场经济（调节）为辅。这一阶段的改革重点在农村，即在农村全面推行家庭联产承包责任制；城市改革则处于试点、探索阶段。它是在计划经济体制的前提下放松管制，掺进了微量的市场成分，允许发展个体私营经济，放开小商品及部分消费品价格，是商品经济得到解放的阶段。B。推行全面经济改革的阶段（1984 年~1988年），并提出社会主义经济是“在公有制基础上有计划的商品经济”。这一阶段的改革重点由农村转向城市，重点是进行国企改革。但仍是以行政性分权为主线，政企仍然没有分开。此时的市场经济成分已具有一定数量，国有企业市场化程度也有一定提高，全国经济体制已不是传统计划经济体制，而是含有一定市场化程度的计划经济体制。C。治理整顿、维护稳定阶段（1988年~1991 年）。由于在第二阶段，改革有些措施操之过急，结果引发抢购、挤兑、物价剧升、社会不稳，从而使改革进入治理整顿、维护稳定阶段。这一阶段虽在宏观层面较少有新的改革举措，但在微观层面上，市场化程度仍在提高，非公有制经济仍以各种形式发展，市场化取向改革成为不可逆转，从而为第二个大阶段的展开铺垫了基础。
（2）市场化改革的实施阶段，或生长阶段（1992年至今）。其主要特征是“立”市场经济体制的阶段。具体也可区分为以下两个小阶段：A。正式确立建设社会主义市场经济体制阶段（1992年~1997年）。它是由强计划经济体制与弱市场经济体制组合，逐步发展到较强计划经济体制与较强市场经济体制组合的阶段。市场经济体制正在走向主导、主体地位，并出现经济过剩的端倪。B。市场化改革的攻坚阶段（1997年至今）。从1997 年之后，我国市场化改革进入最后攻坚阶段。在这一阶段，我们将面临通货紧缩的治理、国企改革的最后攻坚、攻克计划经济体制的最后堡垒、入世等种种挑战，从而使改革更困难，更富有挑战性。
总之，经过24年来的市场取向改革，目前我国商品市场调节价比重已超过 90%，即我国九成以上商品价格已是“市场说了算”。
（三）供给客体的市场属（有效）性取向
伴随供给主体即市场经济微观主体的重构，及供给载体即资源配置机制的市场取向改革，供给客体即供给产品也由面向计划转而面向市场，即一切为了满足市场的需要。是否符合市场需求，成为衡量供给客体即供给产品是否有效的惟一标准。
二、中国改革开放后24年来的供给巨变
改革开放24年来，中国供给经济变动之迅疾深广，可谓史所罕见，世所罕见。国家统计局副局长邱晓华曾形象地说，现在我国每一天都能新创造出近245亿元的财富，几乎不到3天时间创造的财富就等于新中国成立初期 1952年全年创造的财富。三天等于一年，世人瞩目。据统计，从纵向比较看，GDP由1979年的4 517.8亿元，增长了到2001 年的95 933 亿元。新中国成立以来，GDP增长了 56 倍。人均 GDP则由 1979 年的417 元增加到2000年的7 063元。1979年~2001 年 GDP平均增长 9.5%。斯蒂格利茨则认为，“在过去的20年间，中国经济的发展是惊人的。总收入从 1978年的1 440 亿美元增加到1997年的8 350亿美元。人均收入———分别用1978 年的9.56 亿人和1997年的 12 亿人除以中国的总收入———1978 年为将近 150 美元，相比之下，1997 年为680 美元。这意味着平均年增长率高达7.9%。”
从横向比较看，新中国成立以来，我国的GDP以年均8.3%的速度增长，尤其是改革开放 20 多年来，GDP年均增长率更是高达9.5%，这个速度是同期世界平均经济增速的3倍，是发展中国家经济增速的2倍，发达国家的4倍。换言之，发展中国家走一步，我们走两步；发达国家每走一步，我们就走四步。世界银行对中国20 多年间天翻地覆的变化的评价是，“中国只用了一代人的时间，取得了其他国家用了几个世纪才能取得的成就。”。
杜威特·帕金斯教授曾说过，中国过去的 50 年是辉煌的，今后的50年将更辉煌。据国务院发展研究中心对中国经济增速的预测，2000年~2005年为6.9%~8.1%，2005年~2010年为6.4%~7.8%。而国外机构中的亚洲开发银行、世界银行、美国高盛公司对 21 世纪前 10 年中国经济增速的预测分别为 6%、6.9%和7.2%。法国莱曼兄弟公司在其《中国：巨大的潜能和现实》的报告预测，在今后 20 年中，中国经济将以每年平均6%的速度增长，使其在2030年成为世界第二大经济强国。并认为，为使乐观的增长目标得以实现，不断进行经济结构的改革是至关重要的。正如美国《时代周刊》所预言的，“如果说 20 世纪是美国世纪的话，21世纪将是中国世纪。”
第四节 对1998年~2003年实施宏观经济调控政策的回顾与反思
为治理国内的内需不足、通货紧缩，应对国外的金融危机与经济衰退，自1998年10月开始，我国已连续六年对国民经济实施以积极财政政策为主旋律的宏观经济调控政策，但至今仍未取得预期目标。如何评价1998 年~2003 年的宏观经济调控政策？“十五”后期中国宏观经济调控政策的调整取向如何？本节将对这些问题一一进行分析。
一、中国积极财政政策实施的历史背景及标志
我国经济的宏观调控在处理财政政策与货币政策的关系方面，大致经历了以下三个阶段。这三个阶段基本上与我国的经济管理体制、经济发展阶段及面临的特定经济问题相联系。
（1）在高度集中统一的计划经济体制下（1949 年~1978年），我国政府的宏观经济调控始终采取“大财政小银行”的宏观调控模式，财政政策是国民经济管理的主要政策。财政政策的主要变量，如消费支出、投资及社会购买力等，在国家对国民收入再分配的强有力的计划管理之下，对社会经济生活形成严密的制约效力。而货币政策则仅限于以现金通货以及数量微小、范围狭窄的信贷资金的管理，而且必须服从财政政策的总体要求。货币政策的主要中介变量，如利率、货币供应量等，并不发生任何经济调节作用，货币的功能仅限于作为交易媒介，对经济过程不发生实质性的影响。
（2）在计划经济体制向市场经济体制转轨时期（1979 年~1998年），我国的宏观经济调控政策则逐渐由注重财政政策转向注重货币政策。伴随以行政干预为主要手段的计划调节机制的弱化，导致以财政政策为主体的宏观经济调控效率呈现递减趋势，而货币政策则在抑制体制转轨过程中的通货膨胀、维持经济持续稳定增长方面成效显著，并充分显示了其调控宏观经济的有效性。
（3）从 1998 年开始，我国则转而实施以积极财政政策为主，同时辅之以稳健的货币政策为内容的宏观经济调控政策，俗称扩大内需政策。这一政策的实施，有其深刻的历史背景。概括起来，从外因方面看，主要是为了应对 1997 年开始的东南亚金融危机对我国外贸增幅明显放缓的巨大影响。而从内因方面分析，则又具体有以下几个方面的原因：其一，自1996 年我国经济实现“软着陆”后，中国经济增长明显趋缓，1993年~1997年的GDP增长率年均下降约 1个百分点，并出现“经济过剩”、内需不足和通货紧缩现象。其二，自 20 世纪90年代中期以来，我国的国企改革进入攻坚战阶段，伴随国有经济的战略性改组，在我国的社会经济生活中出现了大量的“下岗分流”人员和失业压力。如何缓解失业压力成为决策层、理论界和社会各方所关注的焦点问题。其三，1996 年以来我国货币政策连续、密集运用，但政策效果不够明显。针对我国经济“软着陆”过程中的情况，中央决策层在货币政策方面采取了一系列放松银根、刺激需求的政策措施。比如在1996年5月至1998年 12月的 31个月内，中央银行连续 6 次降低存、贷款利率，一年期存款利率由9.1%一路降至3.7%，其降息密度和幅度为新中国成立以来所未有的。同时在 1998 年初取消国有商业银行的贷款限额控制，实行资产负债比例管理和风险管理；改革存款准备金制度，降低法定准备金率；下调贴现及再贴现率；增加银行呆账准备金，发行特种国债，补充国有商业银行资本金，增强国有商业银行货币投放能力；颁布积极实行贷款支持的指导意见等等，以求扩大企业贷款需求，刺激投资。但实际效果十分不理想，其操作余地已经相对狭小，从而不得不启动财政政策。1998 年下半年，财政政策走到宏观经济调控的前台，以财政政策为主导的扩大投资手段成为启动需求、刺激经济增长的主要政策手段。由此可见，我国从1998年开始实行的积极的财政政策，是上述几方面的情况叠加在一起，中央决策层为确保 1998 年 8%的经济增长目标不得已被迫采取的应急措施。1998年6月16日财政部部长项怀诚在《人民日报》发表的《财政宏观调控与启动经济增长》的文章是此次财政启动经济政策开始的标志。同年12 月召开的中央经济工作会议正式将扩大国内需求、开拓国内市场作为中国经济发展的基本立足点和长期战略方针。
二、1998年以来开始实施的积极财政政策的基本内容
（一）1998年积极财政政策的基本内容
1998年下半年开始，国家开始实施积极的财政政策，当年采取的财政政策包括：（1）向四家国有独资商业银行发行1 000亿元10年期付息国债，重点投向增加农田水利和生态环境建设投资，继续加快铁路、公路、电信和一些重点机场建设，扩大城市环保和城市基础设施建设规模，建设国家粮食储备库，实施农村电网改造建设工程，扩大经济适用住宅建设规模等六个方面。（2）提高多种产品的出口退税率，同时进一步改进出口税管理工作。（3）对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口设备，在规定范围内，免征关税和进口环节增值税。（4）整顿收费，取消不合理和不合法的收费。（5）调整支出结构，增加180亿元用于科教投入、国企下岗职工基本生活保障、离退休人员养老金的按时足额发放和抢险救灾支出，以促进国企改革和企业职工基本养老保险制度的改革等。
（二）1999年积极财政政策的基本内容
1999年，由于内需仍然不足，为巩固国民经济的良好发展势头，我国继续实施积极的财政政策。其主要内容有：（1）发行1 100亿元长期建设国债，用于在建的基础设施、一些重点行业的技术改造、重大项目装备国产化和高新技术产业化、环保与生态建设以及科教基础设施等方面。（2）调整收入分配政策，提高城乡居民收入，重点是增加中低收入者的收入，以实施投资、消费双拉动。（3）调整部分税收政策，如提高出口商品退税率，减半征收固定资产投资方向调节税，对涉及房地产的营业税、契税、土地增值税给予一定减免，征收利息税等。（4）注意积极财政政策与预算平衡原则的协调等。
（三）2000年积极财政政策的基本内容
2000年，根据经济发展的实际需要，我国继续实施积极的财政政策。其主要内容包括：（1）发行1 500亿元长期建设国债，主要用于增加基础设施投入、支持国企技术改造、加大西部开发和生态环境建设力度、发展科技教育等方面；（2）继续全面执行1999年出台的调整收入分配政策，提高城镇低收入居民收入；（3）继续全面执行1999年出台的税收政策，稳步推进税费改革等等。
（四）2001年积极财政政策的基本内容
2001年，我国继续实行积极财政政策。其主要内容有：（1）中央财政发行 1000 亿元长期建设国债，用于基础设施建设；（2）发行500亿元特种国债，用于支持西部大开发；（3）适当改善居民收入，刺激消费，先后两次提高机关事业单位职工工资；（4）调整相关财税政策等。
（五）2002年积极财政政策的基本内容
综合考虑我国经济和社会发展面临的国内外形势，为实现我国经济的稳定增长，按照中共十五届五中全会和2001 年中央经济工作会议精神，2002 年我国仍继续实施积极的财政政策。其主要内容有：（1）发行1 500亿元长期建设国债，主要用于在建国债项目、西部开发项目、重点企业技术改造、知识创新工程、环境治理工程、公检法司和高校扩招所需基础设施等方面的建设；（2）把扩大内需同经济结构的战略性调整、深化经济体制改革、增加就业、改善人民生活与可持续发展相结合，这既是对近几年来扩大内需实践经验的科学总结，也是对扩大内需政策的丰富和发展，从而对正确地贯彻执行扩大内需政策具有重要的指导意义。
（六）2003年积极财政政策的基本内容
2003年，我国内需不足的问题还没有完全解决，在这种情况下，我国继续坚持1998年以来的扩大内需的方针，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，以便为结构调整、治理通货紧缩和解决失业问题创造必要的宏观环境。2003 年我国发行1 400亿元建设国债，加上2002年结转的100亿元国债，国债发行的规模与2002年大体持平。国债资金主要用于续建和收尾项目，并继续调整和优化国债资金使用方向和结构，重点向改善农村生产条件、经济结构调整、生态环境建设、中西部地区等方面倾斜。
2003年底召开的中央经济工作会议指出，2004 年，我国仍然坚持扩大内需的方针，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。
三、实施积极财政政策的绩效分析
（一）实施积极财政政策取得的成果
自1998年以来实施的积极财政政策，对促进我国的经济发展、政治稳定和社会进步发挥了重要作用。概括起来，具体突出表现在以下几个方面：（1）有效地扩大了投资需求，促进了经济发展。据有关部门统计分析，1998 年、1999 年、2000 年、2001年的积极财政政策分别拉动国民经济增长1.5百分点、2 个百分点、1.7个百分点和1.8个百分点。使当年的GDP增长分别达到7.8%、7.1%、8.0%和 7.3%。按这个比例计算，1998 年~2001年，国债投资拉动经济的作用在 GDP总量中的比重分别为：20%、28%、21%、25%。（2）集中力量建成了一批重大基础设施项目。从1998年至2001 年底，国家发行了5 000亿元国债主要用于一大批重大基础设施项目建设，办成了一些多年想办而未办成的大事。（3）加快了企业技术进步，促进了产业升级。国家利用国债资金还实施了一大批技术改造、高科技产业化、装备国产化项目，推进了产业结构升级。（4）推动西部大开发迈出实质性步伐，有利于促成地区生产力布局调整和优化。据统计，1998年~2000年，每年安排西部地区的国债投资占当年国债投资比例保持在 1/3以上，2001年超过 40%。国债投资的西部倾斜战略，有利地推动了西部地区与东部地区经济的协调发展。（5）加强了环境保护和生态建设，促进了可持续发展。（6）改善了人民生产生活条件，促进了社会事业的发展。此外，积极财政政策还健全了我国基本建设管理制度，推动了各类工程的建设质量，加强了对国债项目的稽查，走出了一条政府出资项目管理的新路子。
事实证明，自1998年以来我国实施的积极财政政策，是我们坚持用发展的办法解决前进中的问题，根据国际国内形势的变化，适时调整宏观调控政策的一次尝试。正如斯蒂格利茨所说的，“中国用自己的方法比其他任何一个发展中国家都更好地渡过了全球金融危机———它的增长仍然接近8%———这主要是由于采用了标准的宏观经济政策，即通过公共投资计划来刺激经济"。美国记者雷格·斯密斯也认为中国这几年经济启动的成效应归功于“老式的由中央指定和政府控制的经济" 以及“政府只需注意调换一下各种单据就可以提供大笔支出" 两个方面。
（二）实施积极财政政策的效应偏差
我们在肯定积极财政政策的积极正面效应的同时，又不能不看到，中国实施积极财政政策效应的偏差同样是显而易见的。由于单向片面地强调需求调控一方，而忽视了供给调控另一方，仅仅在“市场需求———宏观需求管理”这个圈子内寻找对策，未能将需求刺激与供给推动结合起来对市场进行调控，故宏观经济调控政策效应与预期结果至今仍相距甚远。概括起来，实施的积极财政政策与实践的悖逆具体主要表现在以下几个方面：
（1）通货紧缩的压力并未根本解除。治理通货紧缩是此次积极财政政策启动的最重要根源。但近四年来的政策实践，效果并不明显。通货紧缩仍是目前我国宏观经济运行中一个挥之不去的阴影。2000年经济运行出现重大转机，通货紧缩的趋势有所缓解，一些连续下跌几十个月的价格指数转为上升。但 2001 年中以后，各类价格指数的走势再次掉头下行。据统计，1994 年~2000年的通货膨胀率分别为21.7%、14.8%、6.1%、0.8%、-2.6%、-3.0%、-1.5%。2001 年，全年居民消费价格总水平仅比上年上涨0.7%。其中，除肉食及其制品、鲜菜、娱乐教育文化及居住价格呈小幅度上涨外，其余均呈下降趋势。而据最新统计数字表明，2001年5 月~2002 年9 月我国的消费者信心指数则分别为 97.2、97.4、98.1、97.5、97.3、97.2、96.9、97.1、96.9、97.1、97.2、97.1、97.1、97.3、97.3、97.2、97.3.以上宏观经济指标的运行情况表明，目前我国通货紧缩的压力并未根本解除，需引起高度重视。
（2）经济增长放缓的趋势并未改变。由于积极财政政策的启动，虽然近几年来我国经济并未快速下滑，自 1996 年以来GDP增长率仍在高位运行，但逐年下降，经济增长放缓的趋势并未改变，增长冲动相当薄弱，1996年~2001年 GDP增长率分别为 9.6%、8.8%、7.8%、7.1%、8.0%、7.3%。而且隐藏着经济增长率下滑的危险。其突出表现在近几年来的经济增长主要是通过扩张财政支出、增发国债进而扩大全社会固定资产投资规模来实现的。而消费扩张和收入扩张以及民间投资均未成为经济增长的主要支撑力量。而且失业人数也在不断增加。
（3）民间投资启动效应不理想。中国实施积极财政政策的目的主要在于通过政府支出的扩大进而拉动民间投资的增长。但在国债投资拉动经济增长的同时，民间投资增长继续放慢，非国有投资启而不动，从而导致投资主体错位。1998 年~2000 年，国有投资年均增长 10%，而集体和个体投资分别增长 9.2%和9.5%。2001年全社会固定资产投资 36 898亿元，增长 12.1%，其中国有及其他经济类型投资26 401亿元，增长12.8%，城乡集体经济投资5189亿元，增长8.1%，城乡居民个人投资5308亿元，增长12.7%。2002 年一季度全社会固定资产投资 4 672亿元，同比增长 19.6%，增幅比上年同期提高 7.2 个百分点。其中，国有及其他经济类型投资3 049亿元，增长25.1%。而集体经济投资717亿元，增长12.6%；个体经济投资907亿元，增长9.1%。由于民间投资至今仍启而不动，从而使大量民间资本无奈处于“休眠态" 而非“市场态"。统计显示，目前，我国民间储蓄已达8万多亿元，但大部分并没有进入投资领域。即使是民间投资相对比较活跃的浙江省，目前仍有3 500亿元民间资金闲置，占到其总量的2/3.
（4）不可忽视的国债风险。我们在肯定国债投资对我国经济增长的拉动作用的同时，还必须正视国债发行的财政风险。因为国债的发行并不是免费的午餐。根据李嘉图—巴罗等价定理，政府举债的国债与纳税人的税收负担是等价的，今天的债就是明天的税，政府举债必须顾及纳税主体今后的税务能力，决不能单方面根据政府需要扩大借债规模。我国自1981年恢复国债发行以来，国债的发行一直呈增长态势。具体又可区分为四个阶段：第一阶段（1981年~1990年），年均发行额不足 40亿元，年均递增7.5%；第二阶段（1991年~1993年），年均发行额超过了300亿元，年均递增25.7%；第三阶段（1994年~1997年），年均发行额达到1 699.8亿元，年均递增53.1%；第四阶段（1998年至今），由于实施积极财政政策，国债发行规模更是日益扩大，年均发行额增至 4 036.7 亿元，年均递增 15.7%。1998 年~2001年国债发行量分别过 3 808.77 亿元、4 015.03 亿元、4 657亿元和4 683.53亿元。
在国债长期巨额发行的背后，隐藏着巨大的财政风险。如果从窄口径或狭义债务负担率（指国债积累余额占同期 GDP的比重）及居民应债能力两个指标看，我国的国债发行似乎尚有发行空间。据统计，1993 年~1997 年的国债负担率分别为4.55%、4.9%、5.74%、6.46%和 7.2%。但从 1998 年起，国债负担率平均每年递增两个百分点左右，即从1998 年的 10%上升到2002年的18.3%，离国际警戒值20%相差不远。此外，我国尚有8万多亿元的居民储蓄。但如果考虑宽口径或广义债务负担率（指政府实际债务负担占 GDP的比重）及国债偿还率（指一年的国债还本付息额占当年财政收入的比重）、债务依存度（指当年的债务收入占当年财政支出的比重）等实质性指标，则我国积极财政政策的扩张限度已极为有限，目前我国财政的债务负担明显加重，财政支付风险正在逐渐加大，新债的发行面临着实质性的制约，这也是我国积极财政政策无法长期维持的主要原因。比如，有学者认为，若考虑外债及隐性债务，中国目前的实际政府债务占 GDP的比重至少已达 70%，有的学者甚至认为，目前中国政府全部债务率约为90%~125%之间左右，而且认为这种估计只可能过低，而不可能过高，远高于20%的国际标准值。而国债偿债率自1996 年起就开始超过 10%的国际警戒值，1996年~1998年分别为11.6%，12.8%和14.5%。
（5）公共投资的腐败。政府投资对经济的发展具有积极的拉动作用，但这是以政府投资以经济价值来衡量投资项目为前提的。如果政府开支或公共工程项目投资受到腐败行为的影响，则政府投资对经济发展的拉动作用就难免要打折扣。我国公共投资历来存在效率低、浪费大的问题，在积极财政政策执行中这个问题再次得以暴露，其中挤占、挪用、截留财政资金等问题面广且相当严重。显然，公共投资的腐败行为会极大地降低政府投资的经济效率，并最终阻碍经济的增长，从而弱化积极财政政策的实际执行效果，并最终使政府投资对经济发展的拉动作用大打折扣。
此外，长期连续地执行积极财政政策还可能带来以下一系列的消极后果或负面效应。主要包括：各地区特别是落后地区对国债的依赖性显著增强；国债投资过度集中于交通及通讯等基础设施，从而可能导致偏“基重”型国民经济结构的形成（即基础设施与相关产业如钢铁、水泥、建材等在工业产值中的比重将明显提高）；由于国债是国家集中发行，由国家机关向地方政府和企业分配，故其配置效率、国债投向及投量问题难以保证；国债资金投资是政府投资，建成的项目主要是政府项目，形成的企业主要是国有企业，由于再造一批国有企业，从而增加国企改革的难度；国债资金的投资体制是中央政府高度集中的投资体制，从而导致资源配置中的计划和行政色彩增强，这与市场经济体制格格不入，从而与体制改革背道而驰等等。总之，以政府投资为主的积极财政政策，从根本上讲是不符合市场经济的基本规律的，从而只能作为特殊历史时期的一种特殊（定）政策，不可长期使用。凯恩斯本人也曾明白无误地申明他的理论和政策是为了解决失业问题而提出的一种短期分析。
四、对中国实施的积极财政政策的反思
（一）中、西方（实施积极财政政策）的历史背景不同
邓小平同志曾经说过，就经济的一般运行来说，社会主义市场经济在方法上基本上和资本主义社会的相似。因此，我们在发展社会主义市场经济的问题上，完全可以大胆地吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营管理方式。1998 年我国开始实施的积极财政政策就是对西方积极财政政策的直接仿效。但在具体操作过程中，我们却忽视了中、西方实施积极财政政策的历史背景。西方以扩大内需为目标的积极财政政策，若溯起源头，在实践上最早开始于20世纪30年代的罗斯福新政，其理论源头却来自于凯恩斯学派的理论和政策主张。其共同背景是世界经济的大萧条。正如有的学者所说的，“研究稳定政策的现代方法产生于大萧条。关于大萧条的知识，在60年代以后，仍是理解现代经济学和美国经济的要点。”一句话，西方的积极财政政策是“大危机”、“大萧条”的产物，凯恩斯理论亦被称之为萧条经济学。而自 1998 年以来，中国面临的时代背景只是市场疲软，通货紧缩，而不是大危机、大萧条。而且中国目前最主要、最重要的是无效供给（过剩）问题，而不是真正有效需求不足，是过剩供给与需求各踞一方。宏观经济调控政策的有效运作既必须依赖于一整套制度基础（体制完善）和结构条件（结构优化），还必须积极适应宏观经济环境的变化。不同的宏观经济环境对政策导向的选择及其目标都有不同要求。历史背景不同，即宏观经济环境发生了变化，则解决问题的宏观经济调控政策就必须做出相应的调整。否则就会使宏观经济调控政策出现“水土不服"，这正如《宴子春秋》所言：“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。”
（二）我国尚不具备积极财政政策范式的适用条件
西方正统经济学在论述宏观经济政策时均是以经济结构稳定和制度结构既定为假定前提的。换言之，积极财政政策范式的实施或有效运行必须具备和依赖一定的制度基础和结构条件。一方面，必须具备高度发达的完善市场经济制度的基础条件，包括真正独立的国企制度；真正适应市场经济发展要求的财政制度与运作体制；建立独立的具有一定权威的中央银行制度；相对完善的商业银行体系及非银行金融机构；完善、发达的金融市场体系；市场化的利率制度；高效廉洁的政府体制及健全的法律制度等。另一方面还必须拥有一个合理和优化的结构条件，如合理、优化的产业结构、产品结构、企业结构、供需结构及相应的收入分配结构、区域结构及城乡一体化等。
积极财政政策范式在中国的不适应或失效的症结并不是或主要不是政策本身的原因，而是政策背后的微观基础和制度条件等问题。换言之，积极财政政策范式的有效运行所必须依赖的制度基础与结构条件在中国目前现实中并不存在或不完全具备，从而导致其水土不服。一方面，我国至今尚未建立起一个真正的市场经济制度条件。包括尚未建立起真正独立的企业制度，从而使宏观经济政策缺乏相应的微观基础；市场化改革进程中还没有形成健全的市场体系和市场机制，尤其是资本等要素市场严重滞后；金融机构具有很高的非独立性，并对政府具有很强的依赖性；金融市场还不健全、不完善，货币政策传导缺乏中介环节；利率市场化程度低，利率弹性小，从而使货币政策的效果发挥不到位、不彻底；中央银行货币政策的其他配套调控手段十分缺乏，从而大大降低货币政策的有效性；现行政府体制尚存在种种弊端等等，从而不利于宏观经济政策的有效运行。另一方面，中国经济转型中日益突出的结构性矛盾，如产业结构不合理；产品结构不合理；收入分配结构不合理；区域结构不合理；城乡经济社会二元结构性矛盾十分突出，发达的城市经济与落后的农村经济并存，城市经济“过剩”与农村经济“短缺”并存等结构性扭曲国情状况也严重制约了宏观经济政策效应的进一步发挥。
（三）凯恩斯积极财政政策自身的缺陷或局限性
凯恩斯的以扩大内需为目标的积极财政政策与理论本身也存在着一系列不可避免的局限性。首先，该政策与理论存在一系列暗含假定前提。包括假定制度既定，即把资本主义市场经济看做一种自然永恒的制度，而仅从主观心理因素出发，构建其主观色彩浓厚的宏观经济理论，只着重分析三个自变量（消费倾向、资本边际效率、利率）和两个因变量（就业量、国民收入）。而且其建立在只有三个自变量基础上的分析，也是过分强调主观心理因素的作用，比如他认为，“在估计未来投资之多寡时，我们必须顾及：那些从事投资者之神经是否健全，甚至他们的消费是否良好，对天气之反应如何，因为这种种都可能影响一人之情绪，而投资又大部分决定于油然自发的情绪。”此外，它还假定供给正常，包括供给者自身及供给品的质量和层次、结构的完美无缺等，而把市场萧条的症结全部归咎于有效需求不足，局限在需求领域做如何拉上或扩张的文章，这不仅在西方已受到批评，在中国也是行不通的。其次，该政策与理论本身的错误性或不完备性也很明显。比如凯恩斯的三大基本心理规律首先值得怀疑。以边际消费倾向下降规律为例。诺贝尔经济学奖获得者西蒙·库兹涅茨动用统计分析否证了这一规律。库兹涅茨根据1929年~1941年的逐年资料进行回归拟合，美国的消费函数为：C=47.6+0.73YD，而根据1948年~1985年的资料，拟合出的消费函数为C=13.3+0.90YD。他由此得出的结论是：（1）平均消费倾向在长期内是稳定的；（2）战后的平均消费倾向比战前有所提高。国际货币基金组织的资料也表明，发展中国家的储蓄率普遍高于发达国家，且发达程度不同类型国家存在处于同一个层次的储蓄率的现实就与凯恩斯的边际消费倾向递减规律形成鲜明的悖逆。1989年~1993年，储蓄占 GDP35%以上的国家中有中国、韩国、日本，占30%以上的国家中有泰国、印度、阿尔及利亚、伊朗、荷兰，占20%以上的国家中有智利、印度、德国、法国、以色列，占15%以上的国家中有巴基斯坦、阿根廷、意大利、英国、加拿大、美国。因此对凯恩斯所谓的边际消费倾向递减规律应该作具体分析。再次，该政策的实施也存在一系列苛刻条件。如经济萧条背景；健全的市场经济体制；企业是真正的企业市场经济法制健全；政策透明；人们习惯于自我判断和自我预期等，一句话，其有效实施还必须依赖于一整套完善的制度基础和结构条件。此外，该政策由于片面地强调需求边的反危机政策在实践中也无法彻底消除市场萧条。第二次世界大战以来，凯恩斯主义经济政策效率下降，尤其是面对20世纪70年代的“滞胀" 局面，凯恩斯主义失灵或破产。
（四）衰退的内生性
克鲁格曼在其《萧条经济学的回归》一书中曾经写道，“一个又一个的国家进入衰退，它们都发现传统的政策工具只会令局面更加恶化，而衰退本身至少在短期内已经抵消了过去的经济成长。因此，如何增加需求，以便充分利用经济的生产能力，已经是一个至关重要的问题了。萧条经济学又回来了。”而萧条经济学的回归，意味着“宏观经济需求管理方面第一次出现问题，即私人支出不足以利用现有的生产能力，越来越成为世界大部分地区通向繁荣的障碍。”作者的结论是，“如果我们不清醒地分析当前的问题，不从实际出发考虑问题，我们就无法达到我们需要的理解和把握。有些人认为，日本、亚洲新兴市场和巴西的问题是结构性的，不可能在短期内就解决。但我相信，通向世界繁荣的惟一重要的结构性障碍，正是那些盘踞在人们头脑中的过时的教条。”这正如约瑟夫·熊彼特所说过的，“只有让它自己治愈自己才是可取的，任何人为刺激带来的复苏，都会令那些在萧条中未能完成调整的剩余问题更加严重，从中又会产生出新的问题，再造成另一次更严重的商业危机的威胁。”
（五）国际上也没有很成功的搞积极财政政策的经验
古今中外的历史经验教训表明，政府赤字和债务是很容易具有“刚性" 和“惯性" 的，而长期使用赤字和债务政策的结果往往对经济的持续增长埋下通货膨胀、金融和经济危机的隐患。从西方发达国家和不少发展中国家的经验教训来看，实施积极财政政策不宜作为中长期宏观政策的基调。凯恩斯主义的扩张政策曾使西方国家经济在20世纪中叶的空前繁荣，同时也是造成20世纪70年代西方经济“滞胀" 的主要原因。正因如此，在 20世纪60年代，美国总统经济顾问在写给美国总统的一个备忘录中就说过，“反经济周期" 调节的措施不能搞长。我国前财政部长项怀诚在一次记者招待会上也说过，国际上也没有很成功的实施积极财政政策的经验，积极的财政政策将逐步淡出。
此外，在具体的政策实施操作过程中，我们也存在着一些失误。如重宏观需求管理，而轻宏观供给管理；重政策推动型理念，而轻政策调节型理念；未重视财政政策与货币政策的相互协调等等。
五、中国宏观经济调控政策的未来取向
我国虽已连续六年实行积极的财政政策，财政赤字和国债负担增长较快，并出现一系列负面效应。但是中国目前面临的特殊的国际、国内经济背景决定了我们既有必要也有条件继续坚持实施积极的财政政策。中国目前在继续坚持实施积极财政政策的过程中必须注意以下几个方面的问题：
（1）转变积极财政政策就是增加国债投资的简单化观念。充分认识到积极财政政策是包括发行长期建设国债、运用税收政策、调整收入分配政策、实行财政贴息政策等在内的组合政策。要根据经济形势变化和宏观调控需要，正确把握积极财政政策的实现形式和作用力度，进而提高政策的实施效果。比如，2003年的当务之急是在继续保持适度国债投资的同时，加大启动消费的力度。因为投资拉动只是扩大内需拉动的一个方面，旺盛的内需最终要靠经济内生机制的形成。而内生机制的形成首先要启动消费需求。而启动消费需求的先决条件是增加居民的收入。重点又应该是增加农民和城镇中低收入者的收入。因为这些人的边际消费倾向最大，他们的收入最容易转化为直接的消费。因此，2003年我国在继续实施积极财政政策的同时，财政支出、国债投资应向能够启动消费，特别是能够提高广大农民和城镇中低收入者收入的方向倾斜。
（2）重视防范和化解财政风险。具体包括：A。在国债资金的使用方向上，首先投资重点应放在基础设施建设上，在基础设施建设内部项目的选择上，不仅应重视大的项目，而且应重视中小型项目，特别是农村基础设施项目更应成为重中之重。其次，在国债投资资金中加大用于企业设备和技术改造的使用比例，并重视取消技改贴息的所有制界限，引导民营经济的技术改造和结构调整。此外，还应重视加大国债资金分配给地方使用的部分。同时还应有相当大的一部分用于国家发展所急需的教育、社会保障制度建设。B。进一步完善国债市场，提高国债管理水平。如合理调整国债期限结构，错开国债偿还期。在利率较低时期增加发行长期固定利率债券，降低国债发行成本；增加国债品种，提高二级市场的流动性等。C。统一管理政府内外债务，改变以前多头对外的债务管理方式，逐步将外债的举借、使用和偿还实行统一管理；将地方政府债务纳入规范化管理轨道，地方政府不得发行债券，不得为企业担保等。D。重视政策创新，如在国债投资中适当多安排一些有利于增加农民务工收入的项目，如退耕还林还草、农村中小型水利设施、农村道路、农村教育及卫生设施等，从而实现以工代赈的国债效应。这正如拉格纳·纳克斯所说的，欠发达国家通过大规模的公共工程，剩余劳动力可以转化为资本，或者说可以实现劳动对资本的替代（纳克斯，1953）。
（3）从观念、市场准入、税费负担、融资体制、外部环境等方面，对民间投资以更大的支持，从而最终真正启动民间投资。首先，在观念上应提升民营经济的地位，把发展民营经济作为国家重大发展战略，作为全面建设小康社会重权举措。其次，为更大限度地发挥国债扩张对民间经济的带动作用，国债政策需要进行适度调整。比如，增大国债用于技术改造贴息的比例，取消技改贴息的所有制界限，引导民营经济的技术改造和结构调整；开放基础设施投资领域，通过财政贴息、参股或担保等方式，吸引民营资本参与基础设施建设。再次，鉴于民营经济为主体的中小企业在融资体制中明显处于不利地位，我们应重视加快国有商业银行的改革，并大力发展中小金融机构，建立和完善我国的中小金融机构体系，建立一个以国有商业银行为主，中小金融机构为辅的间接融资模式，从根本上解决我国中小企业的融资难问题。此外，还应重视清理取消对民营经济的各种歧视性规定和限制，改善民营企业的经营环境等等。
（4）重视制度创新，最大限度地减少公共投资的腐败。首先，对国债资金投向要严格审核，坚决制止重复建设、过分超前建设和“半拉子”工程。其次，对所有国债建设项目实行公开招投标，规范操作。我国招标法明确规定，全部使用国有资金投资或者国有资金投资者占控股或者主导地位的，应当公开招标。而且，法律明文规定，项目法人、行政主管部门和评标委员会的专家都应彼此独立。再次，对部分国债项目资金实行国库集中支持，减少资金拨付的中间环节和提高使用透明度，避免截留、挤占和挪用。最后，加强对国债资金使用和管理情况的审计监督。此外，对国债资金使用和管理中出现的一些问题，及时采取措施纠正，并不断完善管理办法，从而确保国债资金的使用效益。
（5）实施积极财政政策必须重视考虑体制格局与开放经济两个因素。因为中国改革开放20 多年来的经验表明，推动中国经济增长的主要动力来自经济体制改革和对外开放，因此从中长期看，深化经济体制改革和体制创新、对外开放应是基本政策，积极财政政策应为基本政策“保驾护航"，从而防止政府赤字和债务对改革的“挤出效应"。
（6）坚持需求拉动与供给激励并举的“两手抓”（“双轮”启动）原则。我们应借鉴西方国家的长期的历史经验，结合凯恩斯的需求理论及供给学派的供给理论二者之长，坚持“两手抓”原则，即一手抓需求（治标之策），一手抓供给（治本之策），坚持以供给带动需求。既要重视从需求的角度入手，通过实施一段积极性的财政政策来解决当前的需求困境，从而实现拉动需求的短期目标；又要坚持从长远出发，重视激励、优化、提升、增大供给，走供给主动之路，从而兼顾经济增长、供给优化的长期目标，从根本上协调供给与需求的矛盾，真正踩准国民经济的平衡点，实现我国宏观经济运行的良性循环。适当调整宏观经济调控政策，尽快由以需求拉动为主转向需求拉动与供给激励并举，从单轮启动转向双轮启动，从而实现我国宏观经济调控政策的转型。
（7）重视积极财政政策与其他的政策的协调配套。首先，应重视加强货币政策的作用，继续实施稳健的货币政策，充分发挥金融支持经济增长的重要作用，包括保持适当较快的货币供应增长、积极推进利率市场化改革、增加金融工具手段、完善金融市场结构、加快金融体制改革、疏通货币政策传导渠道等，以有效地促进宏观经济增长。其次，配以宽松的税收政策，以免产生“挤出效应"。在继续保持适度国债投资的同时，实施结构性减税的对策取向。采取适度减税与适度增税并举，以刺激消费和投资，促进经济增长。此外，还应重视制定合理的产业政策，加快产业结构调整，在调整中优化供给，刺激有效需求，从而充分地发挥积极财政政策的应有效应。
