90年代，经济全球化和新技术革命，把人类社会推向新的历史时期，人类走向知识经济时代。这一跨世纪的重大发展趋势，对深圳发展意味着什么？它意味着深圳再一次面临新的发展机遇和挑战，意味着深圳政府必须掌握知识经济的发展规律，制定恰当政策，更新管理理念，增强行政管理能力，才能应对这种发展的机遇和挑战。本章探讨在知识经济时代，政府管理面临的一系列新问题，这些问题有的已经出现，如信息化管理问题需要进行研究和解决；有些问题尚未出现或只是一点苗头，但需要进行一些前瞻性研究，这些研究也许对深圳的行政发展有重要参考价值。
（第一节面向知识经济的政府行为选择
知识经济是建立在知识和信息的生产、存储、传播使用和消费之上的新经济形态。现代商品经济和市场经济的内涵就是知识经济。市场机制和科学技术两大因素推动着知识经济的发展。当前，我国处于由计划经济体制向市场经济体制过渡的转轨时期，同时又遇到世界经济从物资经济向知识经济的巨大转型，如何既充分发挥市场机制的作用，又正确运用政府经济职能，正是我们面临的重要研究任务。
一、有限干预与管制
知识经济是现代商品经济和市场经济的重要内涵。现代市场经济的健康、有效运行需要政府具有经济职能相匹配。因此，政府干预是推动知识经济发展的基本要求。现代经济在很大程度上是一种涵括市场机制和政府行政机制的“混合经济”。根据西方国家政府经济职能理论，可以将混合经济体制下的政府经济职能总结为以下三点，即维护财产权和资源；治理“市场失效”；调控宏观经济。（朱光华主编：《政府经济职能和体制改革》，天津人民出版社，1995年11月第1版，第36页。）这三项经济职能为政府推动知识经济发展提供了合理性的依据。
知识产权是知识经济有效运行的重要前提，政府应该代表社会利益和维护有关当事人的权利，这是一条可以减少交易费用的有效途径。知识资源和人力资本资源是知识经济极其重要的资源，政府应该予以保护。知识经济以市场机制作为配置资源的基本手段，也将出现“市场失灵”的问题。在微观经济领域，“市场失灵”主要包括垄断、外部效应、公共用品、收入分配等问题。对此，政府有必要进行干预。其一，关于市场垄断。知识经济兴起的知识基础是以信息技术为核心的现代高技术群的崛起。信息技术革命极大的推进了技术进步、全球市场扩展，为知识型企业、高新技术企业规模的不断扩大提供了条件，从而导致市场垄断行为。垄断的存在必然意味着资源的次优配置，政府应采取恰当方法控制垄断。其二，关于外部效应。知识资源生产（或消费）一般具有较明显的外部效应。当外部效应存在时，即使是完全竞争的，资源配置也不会是最优的。政府应该对外部效应引起的知识资源不当配置采取补救的措施。这种补救可先从外部效应内在化人手。在不存在风险机会的情况下，政府应该进行干预。其三，关于公共用品。对于知识经济发展而言，市场之所以会失灵，还在于它不能有效地提供知识经济活动所不可缺少的公共用品，主要指基础科学知识、基础教育和公共工程技术创新基础设施等。由于公共用品本身的特征，使得私人经济不能充分提供这些公共用品。所以，诸如此类的公共用品应该由政府来提供。其四，关于收入分配不公正。知识资源是知识经济活动中最重要的生产要素之一。拥有知识资源的多寡将导致市场竞争中的不平等，由于多种社会阶级因素形成的知识富有者在市场竞争中将取得更多的收入。既然市场机制不能公正地对收入进行初始分配，则必然导致收入再分配的出现，减少收入分配的不公。在现实社会中，只有政府才能够充当收入再分配的主体。
关于宏观经济的调控职能。由于美国出现了所谓的新经济现象，使得政府关于经济周期性波动的宏观调控职能的理论基础产生了分歧。90年代初以来，美国在推动知识经济的发展中走在了世界各国的最前列。随着知识经济的兴起，美国经济进入了新一轮增长期。针对这个“非理性的繁荣”现象所正式提出的新经济理论认为，美国已进入新的经济时代，经济增长的基调已经确定，经济增长、失业率和通货膨胀联动的关系也被打破。一些经济学家还提出了新经济周期理论，解释和预言目前出现了新的经济周期，大有否定经济周期性波动之势。但是许多经济学家认为，还没有理由得出经济周期规律已经不起作用的结论。更有学者明确指出，随着高新技术产业的发展和知识经济增长，世界经济会步入新一轮康德拉季夫周期。看来，关于美国是否已进入一个新的经济时代的讨论仍将继续下去。而对于美国之外的绝大多数国家和地区，尤其像中国这样的发展中国家，知识经济的比重还很低，传统经济活动仍占有主导地位，因此应注重发挥政府对宏观经济的调控职能，政府应运用财政政策和货币政策进行调控，为知识经济的兴起和扩展创造良好的宏观政策条件。
按照经济发展的长波理论预言，从20世纪末20年到21世纪的前20年，甚至更长时期，以发达国家为代表的世界经济正处于知识经济的长周期。知识经济不仅是发达国家所面对的事实，也是发展中国家所需应对的课题。21世纪，国际科技经济一体化、高科技产业化、网络经济全球化所带来的知识经济强竞争，将深刻地影响和改写全球经济社会发展的版图。当前，各发达国家政府纷纷采取措施，极力推动知识产业的发展，角逐知识经济的新赛场。我国政府也已采取积极举措推动知识经济的发展，主动地参与这场新竞争。面对知识经济的挑战，探讨政府推动知识经济的职能，不能脱离经济环境的运行形态。
值得指出的是，中国政府的经济职能正处于历史的转变中，即从计划经济职能向市场经济职能转变，政府对经济的干预，需要从无限干预向有限干预转变，政府需要加大培育市场体系的力度，充分发挥市场对经济的调节作用。凡是市场能调节的，政府不要干预或管制。另外政府干预和管制的方式要转变，即要从行政干预为主转为法律、法规、经济政策干预为主，如，用财政政策和货币政策干预经济发展，用法律、法规对经济行为进行管制。这种管制应有利于促进市场发育、规范市场发展，建立市场竞争秩序，为知识经济的发展奠定体制基础。深圳正处于率先基本实现社会主义现代化的阶段，深圳应积极地、前瞻性地研究政府如何恰当干预和管制知识经济的问题。
二、政策选择与整合
美国“新经济”现象与东亚金融危机，从正反两方面表明：任何国家在新一轮以知识经济为核心的国际竞争中，能否继续保持优势，其政府政策起着决定性的作用。从公共政策角度分析，东亚金融危机实质上是一次政府公共政策的危机。东亚相关国家政府公共政策的滞后和失误，在性质上都表现为在经济的高速增长时期，其宏观公共政策缺乏足够的应对性，未能根据国际形势和国内条件的变化而及时主动地调整本国的宏观经济政策，以致于为国际投机资本提供了可乘之机，进而触发了金融危机。（参见张国庆：《政府政策选择与东亚金融危机》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）1998年第5期。）东方不亮西方亮。克林顿政府上台以来，制定了国家信息基础设施建设计划，采取了用“科教重建”美国的策略，提出了以扩大出口推动经济发展的战略，政府又竭力精简机构，压缩开支，使美国预算1998年内扭亏为盈。虽有东亚金融危机的负面影响，但在90年代美国经济已持续增长了近8年，并且出现了“一高两低”的“新经济”现象。
在此新的历史背景下，传统的经济思想和经济政策开始发生转变，就连希望通过提高利率，以抑制美国经济增长的格林斯潘，也从工业经济思想的坚定保守者转变为拥护“新经济”的急先锋。我们注意到有关知识经济政策的内涵还处于积极探索之中。如今，美国、日本、俄罗斯、韩国和香港以及欧共体等，许多国家、地区的政府都明显加大了政府公共政策调整的力度，以便适应发展知识经济的需要。经济合作与发展组织也在其1996年年度报告中多处谈到政府政策。该报告指出，政府政策，特别是有关科学、技术、产业和教育的相关政策，应以知识经济为出发点。这包括：承认公司（企业）的核心作用，国家创新系统的重要性；承认对研究培训投资起促进作用的激励措施的必要性；承认基础设施的必要性。（引自《以知识为基础的经济——经济合作与发展组织1996年年度报告》，陈胜昌主编：《知识经济专家谈》，经济科学出版社，1998年4月版。）
新经济增长理论的提出者保罗·罗默曾批评指出，政府的宏观政策过于强调了短期行为，而忽视了经济增长的长期趋势。从有利于经济长期健康增长的角度来看，我国政府也要不失时机的研究对策，加快知识经济政策的制定。要吸取别国的经验与教训，从调整与完善宏观经济政策和产业政策以及信息高速公路政策人手，及时选择有关发展知识经济的公共政策。新的公共政策要紧跟知识经济发展的主流，以经济结构和经济增长方式的调整为核心内容，促进以劳动密集型、低附加值产品为主的经济增长模式，向以知识密集型、高附加值产品为主的经济增长模式的转变。要通过公共政策的导引，及时完成经济结构的调整，大力发展高技术和高技术产业以及其他知识产业；要通过政策杠杆来为知识的流动调节方向、导航，使知识在企业、科研部门和高等学校及中介组织之间有效快速流动起来，促进高技术更快、更大规模地转化为商品。能否做到这些，是衡量每个政府在推进知识经济发展中所起作用优劣差别的首要变量。
知识经济是在工业化以后才出现的，我国政府政策选择要进一步深思的问题是：如何应对既要实现工业化又要不失时机推进信息化的双重挑战？我国作为发展中国家，整个国民经济仍处于高消耗、低效益的粗放型发展阶段。如果我国继续搞外延式的扩大再生产，国民经济继续翻番，势必要求能源、原材料等资源消耗翻番，这非国力所及。因此，从我国的国情出发，有关发展知识经济的公共政策，还必须起到促进信息化与工业化协调并进的整合作用。（参见吴惕华：《面向21世纪的信息化》，《科技日报》1998年10月10日。）
工业化与信息化协调发展的政策，是我国知识经济政策的重要内涵。其中，优先重点是通过信息高速公路政策的引导，建立知识生产、扩散和使用即知识创新的网络系统，促进高新技术扩散到各个部门和企业。几年来，在信息高速公路政策的引导下，我国开始了大规模地信息化建设。国家公共经济信息网工程等国家信息基础设施建设已陆续启动，七横八纵的光纤通信网络也正在建设。
日益明显的是，信息高速公路政策起到巨大的整合作用，它不仅促进了电子信息产业等知识密集型产业快速成长，而且促使传统的经济活动发生着结构性变化，产生了网络营销等新型生产经营模式。无论是工业经济还是知识经济，其生产率的提高和经济增长越来越依赖于知识创新的网络，通过网络收集和利用知识的效率越来越成为企业和国家经济成功的决定因素。虽然信息高速网络为企业、大学、研究所、实验室、政府和消费者之间进行广泛的、快捷的信息交流，提供了先进的技术平台条件，但并不是工业经济和知识经济得以协调发展的全部条件。对于处于工业化阶段的我国来说，经济的网络化、知识化、信息化程度还很低，在人力资源、科技与经济综合实力等方面也还与发达国家存在不小差距。这就要求政府还必须对于许多相关的政策，包括科技、教育政策，进行全面的调整与完善。
三、制度创新与保障
政府实际上既是知识经济政策的制定者，又是知识经济活动的内在因素。在很大程度上，政府将决定知识经济的制度结构，这些制度直接影响知识创新及知识资源配置的效率，从而决定知识经济能否健康发展。在迎接知识经济的挑战中，政府必须掌握知识经济发展规律，着力创建一个适合其有序运行的制度环境，起到为知识经济的发展准备必要制度性条件的作用。知识经济制度创新应与市场经济制度创新相结合。下面主要从知识经济本身来讨论有关的制度创新问题，市场经济制度创新问题不是本文讨论的重点。
（一）进一步加强有中国特色的知识产权制度建设
发展知识经济，最基本的是要有使发明创造得到保护的制度安排。早在1950年，我国就开始了知识产权法律制度的建设。在40多年的曲折发展过程中，我国行政机关颁布了一系列有关知识产权保护的法规、规定、决议，对科技进步和经济发展起到了重要作用。随着知识经济的发展，社会的矛盾冲突将越来越集中于知识商品的产权，这就把政府的宏观调控作用和对知识产权的保护作用摆在了更加突出的位置。为此，政府不仅要完善已有的知识产权制度，而且要制定新的知识产权制度。加强知识产权制度建设应更加注重显示自身的特色。其一，仍要立足基本国情，不要盲目照搬外国模式。其二，根据我国地域广阔、情况复杂的特点，要着重通过行政途径来保护知识产权。其三，要加强对智力资本保护的制度建设。已有的知识产权制度所保护的是知识成果，但对于智力本身还没有真正的一部法律、法规来加以保护。其四，更注重对于民营科技型企业的知识产权保护，促进创新系统结构改善。
其五，要结合现代企业制度建设，将知识产权保护的作用落到实处。
（二）着力建立多元化的技术创新与知识创新投资制度
目前，我国科技研究和开发的经费主要依靠政府的投入，而财政收入占国内生产总值的比例太低，这就严重制约着知识经济的发展。因此，急需改革现在的投资模式，建立多元化的投资制度。
在高科技研究与开发方面，要着力建立风险投资制度；在技术创新方面，要通过知识产权保护、知识产权入股等制度来激励多种类型的私人投资。
