1999年，深圳电子信息产业产值率先在广东省突破千亿大关，产值达1205.4亿元，同比增长27.8%，占全市工业总产值的比重达58%，占全省电子信息业的产值达61.4％。（《深圳商报》2000年2月17日。）1996年，深圳电子信息产业产值突破500亿元，仅3年过后，该产业产值又突破了千亿元大关，产值在深圳工业总产值中的比重超过了半数，比全市工业增速高出2.7个百分点，这说明深圳的电子信息产业已步入加速增长的时期，信息产业已成为深圳国民经济的第一增长点，并已成为深圳支柱产业。深圳信息产业强劲增势，主要得益于深圳加大了扶持高新技术产业发展的力度，近几年来高新技术产值在深圳工业总产值中的比重逐年提高，主导作用明显增强。1999年，深圳高新技术产品实现产值819.79亿元，占全市工业总产值的40.47%。而其中，电子信息产品的740.84亿元，占全部高新技术产品产值的90.37%，深圳正在成为中国乃至亚洲最大的电子信息产品生产基地。在深圳电子信息产业大发展的同时，深圳信息化建设也获得丰硕成果。据统计，深圳“网民”已达30万，深圳特区内ISDN用户达3.5万余户，其普及率位居全国前列。互联网已经成为深圳人生活中不可缺少的内容。由此可知，信息产业和信息化已在深圳国民经济活动中占据极其重要的位置。
二、信息化管理与政府角色定位
深圳信息化的快速发展，与深圳政府的强力推动有关。1995年，为推动信息化建设，深圳成立了信息化建设委员会办公室，其办公室牌子挂在新组建的市统计信息局。其机构的设置，强化了信息化的领导与协调职能。信息办在信息化法制建设和改善信息化支撑环境，推进区域信息化、行业信息化和企业信息化，开发、利用、管理信息资源，促进信息产业的增长等方面做了许多努力，取得了显著成就。1998年全国首届信息化工作会议在深圳召开，这是对深圳信息化建设成就的肯定。1999年1月，深圳市人大颁布了《深圳信息化建设条例》，这为深圳信息化建设提供了法制保障。
深圳的实践表明，政府对信息化发展具有极大的推动作用。
信息化发展离不开信息化管理，而政府是信息化管理的主体，是任何组织、团体不能代替的。但是，在信息化管理中，政府到底应该具有哪些职能？政府应怎样行使这些职能？从理论上分析提炼的还不够，目前深圳一些从事信息化管理的政府部门及其人员，许多只是从实践上感到政府必须加强对信息化的管理，但从理论上思考并不多。我们认为，要发挥好政府对信息化发展的管理作用，必须从理论上思考和解决政府在信息化中的角色定位问题。
我国政府现阶段在信息化中所扮演的角色，比西方一些国家政府职能要宽泛得多。西方一些国家对信息化的作用，主要限于采用法律、法规、政策等手段，为企业投资、运营和竞争提供适宜的环境，并监督和调控市场运行，以实现公民享受信息服务权利平等、普遍等目标。在这种模式下，尽管政府有时也会投资、组织建设某些建设项目，但通常这些项目是示范性或具有外部经济性的，占绝对多数的投资建设与经营行为由私营部门去完成。政府从经济领域撤出，采取立法监管，保证公平竞争，裁处有关纠纷，并且在技术不断进步与原有法规形成矛盾的情况下，尽量及时地去调整过时法规，为技术进步扫清障碍。简而言之，在信息化过程中，西方国家政府起引导市场、规范环境的作用，而私营企业才是实际投资建设和运营的主体。以美国为例，克林顿政府在实施“国家信息基础设施”（National In forma tion In fras truc ture，缩写为NII）计划时，对履行政府自身职能提出了9项基本原则：第一，促进私营部门投资；第二，将原使用于电话领域的“普遍服务”的理念加以扩展，以保证所有的用户都能以可负担的价格享用信息资源；第三，推动技术进步及其各种新应用；第四，推动NII成为无缝、交互、由用户驱动的网络之网；第五，保证信息安全和网络可靠性；第六，改进无线电频谱管理；第七，保护知识产权；第八，在国内和国际层面上，协调各级政府和其他组织的行为；第九，提供政府的信息接人以及改进政府的信息服务。（参见汪向东著：《信息化：政府21世纪的选择》第321页，社会科学文献出版社，1998年12月出版。）
与西方不同的是，我国政府在信息化中的主导作用非常强，以致在信息产业中存在政企不分的问题，存在着政府既是投资者、运营者，又是立法者、管理者、仲裁者的情况，存在着因长期垄断经营致使效率和服务低下以及缺乏国际竞争力，存在一方面政府投资捉襟见肘资金严重短缺，另一方面大量的游资、外资想注入又无良好途径或根本不能进入的现象。
深圳的信息产业发展打破了国内这种传统的政府主导发展模式：一是深圳大胆利用外资和民间资金发展高新技术产业包括信息产业。在深圳存在一些非常有经济实力的民营信息企业。如华为企业就是民营科技企业。二是政府与企业分离的程度较大，政府对信息产业的直接干预较少。三是政府减少了行政审批，从行政审批为主的管理转向以制订法规、规章、规范性文件为主的管理，政府的管理规范化、法治化程度较高，为信息产业发展提供良好的法制环境。
但由于受国家传统体制的影响，深圳在信息化发展的角色定位也没有完全解决。面对深圳信息化快速发展的现实，深圳需要很好地反思政府在信息化管理中存在哪些不足。
三、深圳信息化管理存在的问题
笔者于1998年跟随市编办一起对市信息化管理问题进行了调研，经过一番调查，听取各方面意见，我们基本摸清了深圳信息化管理存在的问题，并逐渐形成了我们对这一问题的基本看法。
（一）与统信局合署办公，削弱了信息办的功能
深圳为加强对信息化的管理，在1995年成立了信息化管理办公室。但自信息办成立时起，就不具有独立性，因为它是与市统计信息局合署办公。市统计信息局是在原统计局和市信息中心基础上于1995年组建的，由于加挂“信息化建设委员会办公室”牌子（两者合署办公），使统计信息局实际具有了两种职能——统计职能与信息化管理职能，这两种职能都通过市编办的“三定”给予认可。问题是，“统计”与“信息化”是两种不同的事务，政府的统计职能与信息化管理职能有很大的差别，一个部门承担两种差别很大的职能，是否能够把这两种不同的工作都做好？带着这疑问，我们对信息办和统计信息局进行了深入的调查。
调查中，我们发现，深圳信息办由于不是一个独立的政府组成部门，它要行使信息化管理职能，在很大程度上依赖统计信息局，它要分割一部分统计信息局的人力、物力与资金。例如，一把手兼有两种不同的职务——统计信息局局长和市信息办主任，这使一把手难以全身心做好一项工作。统信局内部的人力、物力、资金也要被分割两块，一块用于政府的统计职能，一块用于政府的信息化管理职能。统计与信息工作已实际处于分离状态（这种分离带有客观必然性）。由于人力、物力、职责的分离，且两者性质差别大，这使信息化的管理职能受到一定的牵扯而被削弱。
在调查中了解到：市信息办、市统计信息局4年合署办公的实践，根据他们遇到和体验的种种困难、问题，已提出了将统计与信息分离、将信息办独立的改革建议。信息办与统信局提出的改革建议，是调查过程中争议最大的问题，也是我们调查人员思考最多的问题。这个问题的焦点是：统计与信息机构要不要分离、有没有必要分离、成立一个独立的信息办？
（二）多头管理，信息化管理职能分散在几个部门
从信息办与其他部门的横向关系看，存在着多头管理、信息化管理职能被多部门分割的问题。目前，深圳信息化管理牵涉到多个政府部门，这些部门分别管理着信息化建设的某一方面。具体情况如下：
市信息化建设委员会办公室负责信息化建设的日常协调管理工作；
市统计信息局负责信息源（数据库）开发、信息化建设研究、政务应用系统建设和公益性工程启动；
市运输局设有一个通信处，负责邮电通信行业管理；
市文化局具有对有线电视信息网的管理职能；
市计划局负责信息工程立项审批；
市无线电管理委员会办公室负责无线电频率资源的管理；
市规划国土局负责信息管道规划审批；
市科技局负责信息科技的认定与开发；
市经发局负责信息产业发展的指导；
市技术监督局负责制订信息化标准规范；
市公安局负责信息保密安全；
电信局（管理局由省邮电管理局领导）负责公共信息管道的分配使用。
可见，信息行业、信息化建设的管理职能被多个部门分割，形成了多头管理的格局。由于多头管理，因此存在着职能交叉与重复问题，其中信息办与运输局职责重复明显，无委办与运输局有矛盾。例如，无线寻呼企业经营要经无委办、运输局两家审批。运输局认为，企业市场准人应由运输局一家审批即可；电信局则认为应由电信局审批。这些问题的焦点是什么？
我们认为，上述问题反映的问题是：信息化管理职能应该集中，还是分散？应该由一个政府部门管，还是应由多个部门管？我们认为，深圳市信息化管理职能应该集中管理，即应该将分散在多个政府部门的信息化管理职能集中在一个部门，由市信息办独立行使。其理由是：第一，集中管理优于分散管理。集中管理，权限集中、职能集中、矛盾少、协调的事务少、管理的效能高。第二，分散管理，矛盾多、协调的事务多，管理的效能低。因为分散管理就是多头管理，它的实质是一件事务或一项职责被分割成多项职责，由多个不同的部门管理。信息化是一项很复杂、涉及面很广的新事务，它需要政府部门的分工与协作，部门之间完全没有一点交叉难以做到。但现在的问题是，信息化职能分割过细（政府10多个部门有涉及），它造成的不良后果是：管理的环节多、矛盾多、需要协调的事务多、管理的成本大、管理的效率低。管理学一个基本原理是：管理的环节越多，管理的成本就越大，因而管理的效率就越低。如果要寻找深圳信息化建设速度降低的原因，多头管理、分散管理不能不是一个重要的原因。鉴于上述理由，我们认为，有必要通过本次机构改革，将政府其他部门有关信息化管理的职能转移给信息办，由信息办独立、集中行使。
（三）上下体制不顺对市信息机构职能的负面影响
上下体制不顺，主要表现为市信息办与电信部门的矛盾，这种矛盾在于，电信部门不归地方政府管理，但电信部门由于政企不分，仍在管理着地方的部分信息产业，从而影响着深圳信息化进程。如，省电信局设有电信行业管理办公室，行使对深圳电信企业开业的审批等管理职责。电信局还对深圳的通信管道具有管理权限，包括管道使用的审批、管道使用价格的确定、收费等权限，这与深圳地方信息化的管理形成了一些严重矛盾。这些矛盾酿成两大突出问题：一是电信与深圳有线电视台的管道冲突问题，二是网络不能互连互通。这些问题的原因是什么？
笔者认为：第一，有线电视台与电信的管道冲突，表面上是国家企业与地方企业之间的矛盾，但它实质反映了条块分割、上下体制不顺的问题。在其冲突的背后有其深刻的体制原因。一是电信部门政企不分，对通信管道的使用具有垄断权，即只有电信部门可以审批通信管道的使用，并只有电信部门可以制订通信管道的使用价格，而其价格又过高，深圳有线电视台根本租用不起。二是市信息办缺少有效的协调手段，致使管道使用冲突一再发生。如果深圳信息办能够参与通信管道的使用管理，能够参与管道价格的制订，这种冲突能够得到一定的解决
第二，网络不能互连互通，也同样是由于上下体制不顺、条块分割矛盾造成，同时也是由于市信息办在网络的建设、使用上缺少有效的协调手段。这使市统信局建的信息网要绕道美国才能与深圳的电信网连接。政府内部网也不能互连互通、信息不能共享。
如工商局掌握的企业注册信息不能无偿提供给政府其他部门。这浪费了资源、浪费了纳税人的钱财。如果信息办能集中对网络的建设、使用、管理的权限，网络的互连互通才成为可能。
种种问题都表明，市信息办的协调职能较弱，在遇到一些影响深圳信息化发展的重大问题时，市信息办不能有效发挥作用。其最主要的原因，是条块分割、上下体制不顺，上下职责分工不清，地方缺少应有的管理权限，深圳应当主动与省有关部门协调，争得一些管理协调手段赋予市信息办，以有效推动深圳的信息化发展。
（第三节深圳信息化管理改革的思路与建议
一、深化政府职能转变
政府对信息化建设要有所为、有所不为，即需要找准政府在信息化建设的中地位和扮演的角色。我们认为，政府对信息化建设的主要作用应该是制订政策、规划、法规，政府应该扮演好掌舵人、导航员角色，而不能只重划桨。掌舵与划桨相比，掌舵更重要。
信息化建设管理应该按照市场经济条件下的政府职能来设置，而不能沿用计划经济体制的政府职能设置。信息产业是一种新兴的高科技产业，信息化是信息产业发展带来的必然发展趋势，信息化是农业、工业、科学、国防及社会生活各个方面应用现代信息技术深入开发、广泛利用信息资源、加速国家实现现代化的过程。深圳的信息化发展来势凶猛，对这一新事务，如果政府仍然沿用计划经济的旧职能模式管理——多头管理，一件事务，由多个部门管理，就会严重影响信息化建设的速度与效率。
目前深圳政府还是用传统的管理方式予以管理，一是将信息化管理职能分割为多个部门管理，存在多头管理，重复管理现象。
二是信息化管理体制不顺，这是由于国家信息化管理体制滞后造成，它对深圳的影响非常大。三是信息化管理的制度化、法治化、规范化程度低，这与国家立法滞后有关。深圳政府也有制订地方行政法规的职责，但这方面的职责也没有履行好，原因是政府还不习惯用制订法规、规章，执行法规的方式管理信息化。而是习惯于用行政审批的方式进行管理。针对这种情况，深圳要提高信息化管理的效率，政府就必须确立与信息化发展相适应的政府职能转变任务。我们认为，这种任务有这样几个方面。
